Sumarios STJ

<23724> Se trata de una herramienta establecida para los acreedores como una salida dentro de la emergencia -ley 3466- como el mismo Decreto - Ley Nro. 9/02 establece- es de carácter voluntario, por lo que desde el punto de vista jurídico no cabe entenderlo sino como una forma de transar derechos y obligaciones (cf. arts. 832, 850 y ss., Código Civil), aunque la ley de consolidación de deudas del Estado, Ley Nro. 23982, Dto. Reg. Nro. 2140/91, Ley Nro. 25344 y Dto. Nro. 1116/00, con las reformas introducidas por la Ley Nro. 25565 hayan establecido la eficacia extintiva de las obligaciones bajo la figura de la novación. O sea, que la consolidación implica una novación legal objetiva por cambio en la prestación a opción del acreedor, con lo que se genera una interpretación específica del derecho público que excluye prima facie la previsión originaria de Vélez Sarsfield de los arts. 812 y 813 del C. C. y su correspondiente nota, siguiendo esta línea interpretativa que como dijimos nació con la ley de convertibilidad, Ley Nro. 23982 y se reitera en el art. 3 del Dto. Nro. 1116/00. Ha dicho recientemente la CSJN. (en sentencia del 12-11-02) en autos "GERMAN ARON c/ANSSES", que "la consolidación de un crédito por reajuste previsional según leyes 23982 y 24130, reviste carácter de orden público, se aplica aun a los efectos no cumplidos de la sentencia condenatoria, opera de pleno derecho, e importa la extinción de todos los defectos inmediatos, mediatos y remotos que pudieran haberse originado en la imposibilidad de cumplimiento de las obligaciones a cargo del ente previsional, importando la suscripción de bonos en cualquiera de sus opciones la cancelación definitiva de aquéllas y la sola subsistencia de los derechos derivados de la consolidación, criterio que como vemos, es extensivo a todas las obligaciones en general, objeto de consolidación. (Voto del Dr. Sodero Nievas) .

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<23727> En el caso se concluye que la sanción de la Ley Nro. 3466 en el plano formal es legítima ya que se ha dictado con el quorum correspondiente. No obstante ello, debo reconocer la legitimación del actor para el cuestionamiento, atento la naturaleza de la cuestión, la complejidad del tema y la falta de precedentes (para una profundización de estos conceptos véase “La consolidación de las deudas del Estado: la Ley 25344 de emergencia económica y sus notas reglamentarias y complementarias”, por A. ADAGLIO, en Lexis - Nexis, suplemento de D. Administrativo, fascículo número 12, del 18-12-02, p. 2/22 y Fallo de la Sala III, Cám. Federal de La Plata, con nota J. J. CASIELLO, en Lexis - Nexis, del 11-12-02, p. 19, 1946, notas 47 y 56, “Las vicisitudes de la leyes monetarias argentinas, la emergencia y la pesificación”) . Sobre la constitucionalidad de este mecanismo del caso a decidir, la CSJN. ya se ha expedido reiteradas veces (Fallos: 316: 3176; 318: 805 y 1887; 319: 2867; 319: 2594; 319: 2932; 321: 441,entre otros), aunque dejando a salvo resoluciones pretorianas como las de “Iachemet” o las excepciones que han contemplado las propias leyes de emergencia, Nro. 25561, Nro. 25557, Nro. 25587, etc., para supuestos excepcionales por razones constitucionales o de carácter personal o humanitaria, o de indubitable excepción. La razonabilidad de las normas jurídicas involucradas debe entenderse en la medida de la vigencia de las normas citadas teniendo a la vista lo dispuesto en el art. 26 de la Ley Nro. 3501 de presupuesto general de la administración pública provincial. De allí que, en la medida de consolidación, sea obligatorio prever las correspondientes afectaciones presupuestarias en los ejercicios futuros. (Voto del Dr. Sodero Nievas) .

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<23722> No puede afirmarse que el Poder Legislativo haya transferido una competencia propia sino que, en la práctica del funcionamiento de las instituciones en la última década, la ha ejercido en la oportunidad del debate y aprobación de la ley anual de presupuesto general. Más próxima a una delegación se halla la autorización anticipada que, en forma genérica, el Congreso ha otorgado en la Ley de Ministerios al Ministro de Economía del Poder Ejecutivo de la Nación, para intervenir en operaciones de empréstito externo, operaciones financieras de ese carácter y en las negociaciones internacionales de naturaleza económica, monetaria, comercial y financiera (art. 20, incs. 13 y 25 Ley de Ministerios según texto ordenado por el Dto. Nro. 132 del 10. 12. 83) . Se trataría de una delegación impropia en materia determinada de administración cuyas bases estarían dadas en la ley general del presupuesto anual de la Nación (art. 76, Const. Nacional) . La Ley Nro. 24156 -que constituye un todo orgánico regulador de la administración financiera y de los sistemas de control del sector público nacional- si bien resulta inaplicable como norma habilitante de los actos administrativos cuestionados, revela la voluntad actual del órgano legislador de continuar ejerciendo la competencia que se discute sub lite, en oportunidad de la aprobación de la ley de presupuesto general del año respectivo, sin perjuicio de reservar la posibilidad de dictar una ley específica para aquellas operaciones de crédito público que no estuvieran contempladas en la ley de presupuesto general y delegar facultades en el P. E. cuando a las operaciones de créditos con los organismos financieros internacionales de los que la Nación forma parte (art. 60 de ese cuerpo legal), delegación que ciertamente deberá respetar el marco constitucional (art. 60, Const. Nacional) . No se ha demostrado que el Estado Nacional, al efectuar el "arreglo de la deuda" (art. 75 inc. 7ro., Const. Nacional), en el contexto de emergencia financiera que atravesó el país en los años que siguieron al restablecimiento del orden constitucional, haya impuesto condiciones que comportasen actos confiscatorios o que condujesen a una privación de la propiedad o degradación sustancial del crédito. Por el contrario, el conjunto de actos administrativos cuestionados implementó un aceptable aplazamiento temporal de los vencimientos, con equiparación de la situación de los acreedores externos en similares condiciones. Cabe concluir que se han verificado las condiciones que, según conocida jurisprudencia del tribunal, justifican la suspensión de los derechos personales como recurso de poder de policía (conf. votos coincidentes en Fallos 313: 1638 y en causa 1. 78 XXIV "Iachemet, M. L. c. Armada Argentina s/Pensión (Ley 23226) ", fallada el 29-04-93 -La Ley 1993 - D - 118) . En consecuencia, el Dto. Nro. 772/86, las Resls. Ministeriales Nro. 450/86, Nro. 65/87, el Dto. Nro. 1379/87 y demá...

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<23719> “... corresponde reiterar que la Ley Nro. 3466 incorpora a la consolidación de deudas como uno de los mecanismos para reglar la deuda interna de la Provincia (adhiriendo a la ley de De La Rúa, Nro. 25344), y no es de su esencia la modalidad del empréstito, sino uno de los mecanismos que la CSJN. ha reconocido para que el Estado pueda hacer frente a sus obligaciones dentro del marco de la emergencia económica o ante situaciones excepcionales que impiden el cumplimiento regular de las obligaciones. A tal fin ver Alperín, Carrocerías S. A. c/Mun. Ciudad de Bs. As., CSJN. Fallo del 18-07-95, donde además se ha reconocido como una cuestión de derecho público local. ”. (Voto del Dr. Sodero Nievas) .

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<23728> Conforme señala el Sr. Juez de primer voto, criterio que comparto, la Ley Nro. 3466 se inserta en el complejo ámbito del inc. 10 del art. 139 y de los arts. 93 a 99 y cc. de la Constitución Provincial, o sea las cuentas públicas y el pago de la abultada e inmanejable deuda del Estado "en default". Al respecto este Cuerpo ha manifestado en la Sentencia Nro. 210/02 sec. Nro. 4 (originarias), que: "estamos en presencia de una situación de mora del Estado Provincial en el cumplimiento de obligaciones en relación a la amO. ación de títulos y el pago de intereses, con un plazo incierto producto del "default" en el marco de una negociación en curso entre Nación y Provincia, y que debe definirse en el ejercicio fiscal 2.002"; asimismo que "es evidente que estamos ante una situación de crisis institucional en la medida que a partir del 06-01-02, fecha de vigencia de la Ley 25561, se produce una situación de total incertidumbre por parte de la legislación derivada de la emergencia que no se resolvió mediante esa norma sino que se va intentando resolver mediante otras normas complementarias, reformas, decretos, acuerdos, etc., que conforman un cuadro fáctico y jurídico de plazo incierto. En el caso particular de Río Negro, la ausencia de una norma que establezca expresamente la moratoria unilateral de las obligaciones o declare la imposibilidad del pago o en su defecto refiera expresamente un orden normativo para el diferimiento de pago de títulos valores, implica indudablemente que estemos en ausencia de una norma, y esto obliga al Poder Judicial a suplir en la medida de la cuestión planteada, por lo menos el punto de partida en que se producirán determinados efectos jurídicos. No puede ser diferente que la que corresponde al estado de emergencia nacional y de crisis institucional, de allí que la suspensión de pago o si se prefiere la fijación de una fecha para el "default" provincial no puede ser otra que la que se corresponde con la de la vigencia de la Ley 25561, es decir, a partir del 06-01-02". (Opinión Personal del Dr. Lutz) .

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<23731> En cuanto al fondo de la cuestión, debo dirimir la disidencia de los preopinantes, adhiriendo a los fundamentos del primer votante, Dr. V. H. SODERO NIEVAS, en razón de considerar que el conjunto normativo implicado en esta causa expone un orden normativo coherente y una solución razonable en orden a facultades que son propias de los poderes políticos del Estado y que encuadran en el concepto de legitimidad; y que el cuestionamiento al incumplimiento de una exigencia de un quorum especial para el dictado de una ley de empréstito público (art. 95, Constitución Provincial) no se compadece con las circunstancias tenidas en cuenta para decidir. Coincido con el magistrado en que no configura la norma impugnada un empréstito, porque no hay una concurrencia libre para invertir en títulos del Tesoro Provincial o que apunte a recaudar fondos para una obra o emprendimiento determinado de interés público, ni se efectúa una convocatoria al mercado de capitales en demanda de fondos con la promesa de una amO. ación y un interés determinado, ni se cumplen con las condiciones que establecen los arts. 2242 y 2246 del C. Civil, estando tipificado el mutuo o empréstito como un contrato esencialmente real que implica la transferencia de una suma de dinero, mientras que aquí en la Ley Nro. 3466 solo se establece un medio transaccional y novativo para atender en el mediano plazo obligaciones transables, en un marco de voluntariedad. Por el contrario, se trata de una herramienta establecida para los acreedores como una salida dentro de la emergencia, pero que -como el mismo Decreto - Ley Nro. 9/02 establece- es de carácter voluntario, por lo que desde el punto de vista jurídico no cabe entenderlo sino como una forma de transar derechos y obligaciones (cf. arts. 832, 850 y ss., Código Civil) . No existió una oferta pública y una captación libre de inversores que hubiera permitido ingresar a la materia, como empréstito. También debe aclararse en miras a la prohibición del art. 95, Const. Provincial, que tampoco es una emisión de cuasi moneda (Voto del Dr. A. Balladini) .

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<20241> La facultad del Estado de dictar legislación sustentada en criterios de emergencia no puede eludir el análisis de si con ella se degrada, en determinadas circunstancias, la sustancia de una decisión judicial, privándose a esta de eficacia.

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<20174> En el marco de la situación de emergencia económica en la que la Provincia se encuentra, y con la intención de que todos los sectores de la Administración Pública (en sentido lato) contribuyan a la superación de la crisis que se evidencia en dos aspectos concretos, déficit entre sus ingresos y egresos y existencia de deuda pública, ambos de enorme importancia; ha llevado a este Superior Tribunal de Justicia a dictar la Acordada Nro. 1/97 . Ello, pese a las anteriores medidas adoptadas, que si bien mejoraron la situación, no resultaron suficientes para superar la emergencia, motivando el dictado del DL. Nro. 1/97, que reasigna los créditos presupuestarios otorgados al Poder Judicial, disminuyendo el presupuesto que en su momento le fuera aprobado para el corriente año.

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<29592> Cabe aquí resaltar que con anterioridad a la reglamentación del art. 110 de la Constitución Provincial, la ley H Nº 2331 (BOP. del 26-12-89) declaró la emergencia en el ámbito de la Provincia de Río Negro, en consonancia con las leyes nacionales Nros. 23696 y 23697 (de emergencia económica y de reforma del estado). Asimismo, la posterior ley local H Nº 2881 declaró expresamente la emergencia económica financiera provincial (Sancionada el 30-06-95, Promulgada el 03-07-99), prorrogada sucesivamente disponiendo una serie de medidas en orden al objetivo de alcanzar el saneamiento económico y financiero. Y en análogos propósitos declarados se inscriben otras posteriores a las que se ha debido recurrir para paliar la coyuntura de un Estado que gasta más de lo que debe y puede gastar, organizado bajo las formas del sistema democrático, donde los que han decidido y deciden integran los Poderes Públicos electos periódicamente por la ciudadanía (cf. [STJRNSL in re “SIMON” Se. 82/99 del 06-09-99]). (Del voto del Dr. Sodero Nievas sin disidencia)

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<20243> La emergencia, como ejercicio del poder de policía del Estado, supone válidamente -en principio- la restricción momentánea de derechos de los particulares, y resulta ser una potestad exclusiva del Legislativo (Cf. P. Aberasturi, LL. 1989 - D - 1375) .

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