Fallo Completo STJ

Organismo	SECRETARÍA CIVIL STJ Nº1
Sentencia	61 - 07/08/2018 - DEFINITIVA
Expediente	C-3BA-118-CC201 - CYALAB S.R.L. C /MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE S /CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO S/ APELACION (c)
Sumarios	Todos los sumarios del fallo (1)
Texto Sentencia	VIEDMA, 7 de agosto de 2018. Reunidos en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Ricardo A. Apcarian, Sergio M. Barotto, Liliana Laura Piccinini, Adriana Cecilia Zaratiegui y Enrique J. Mansilla, con la presencia de la señora Secretaria doctora Rosana Calvetti, para el tratamiento de los autos caratulados: “CYALAB S.R.L. c/MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE s/CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO s/APELACION” (Expte. N° 29785/18-STJ-), elevados por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de la IIIa. Circunscripción Judicial, a fin de resolver el recurso de apelación articulado a fs. 235; deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe la Actuaria. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado, respecto de las siguientes: C U E S T I O N E S 1ra.- ¿Es fundado el recurso? 2da.- ¿Qué pronunciamiento corresponde? V O T A C I O N A la primera cuestión el señor Juez doctor Ricardo A. Apcarian dijo: 1.- LOS ANTECEDENTES DE LA CAUSA. Las presentes actuaciones ingresan a esta instancia en virtud del recurso de apelación interpuesto a fs. 235 por la actora contra la Sentencia Nº 6, por la cual la Cámara Civil y Comercial de la IIIa. Circunscripción Judicial, resolvió rechazar la demanda contencioso administrativa interpuesta por CYALAB S.R.L. contra las resoluciones del Juzgado de Faltas de la Municipalidad de San Carlos de Bariloche que le impusieron una multa y se dispuso la clausura de su negocio. 2.- LOS AGRAVIOS RECURSIVOS. A fs. 237/250, en el memorial de agravios, la apelante en primer lugar alega que el Estado Municipal pretende aplicarle una tasa o derecho que prevé hechos imponibles que no se verifican p en su caso porque las actividades que desarrolla en su laboratorio no son mercantiles ni comerciales. Aduce que desarrolla una actividad profesional que no se encuentra alcanzada por los arts. 110 y ss. de la Ordenanza 2374-CM-12, pues los derechos de habilitación comercial comprenden únicamente actividades comerciales, industriales y de servicios comerciales; y que si los servicios profesionales estuvieran incluidos en la normativa mencionada el legislador lo hubiera aclarado específicamente. Agrega que años atrás la propia ordenanza fiscal de San Carlos de Bariloche incluyó un derecho especial para las actividades profesionales que fue objeto de planteos de inconstitucionalidad que prosperaron en el ámbito de este Superior Tribunal de Justicia (cita el precedente "Colegios de Abogados y Procuradores de San Carlos de Bariloche", del 14/08/2014). En segundo lugar plantea que el precedente de este Superior Tribunal de Justicia “Colegio Notarial” no es aplicable al presente caso puesto que no analizó la tasa de habilitación comercial, sino que allí se cuestionó la constitucionalidad de una tasa especial de habilitación e inspección que el municipio de Roca creó para los profesionales universitarios colegiados. También considera improcedente el antecedente de la Cámara “LANDA”, pues allí se analizaron los requisitos de procedencia de la habilitación comercial de una farmacia, en donde sí se realizan actividades comerciales. Insiste en que las habilitaciones municipal y provincial no son concurrentes y que todo lo relativo al desarrollo de la actividad que se realiza en el laboratorio se encuentra bajo contralor del Consejo Provincial de la Salud (art. 2 Ley 3338). Dicho extremo, señala, ha sido corroborado por el informe del Ministerio de Salud Pública (fs. 169/199) que expresa -entre otras cuestiones- que para la habilitación provincial de los laboratorios no se exige el requisito de contar con habilitación municipal (resolución 484 MS). En tercer lugar objeta la procedencia de las sanciones de multa y consecuente clausura, al considerar que su aplicación resulta exclusivamente tributaria y sancionatoria ya que no se fundó en peligro inminente ni en la afectación de la seguridad, higiene o salubridad de la población. Expresa que no existe norma municipal a la luz de cual exigir la habilitación comercial y por dicho motivo cualquier pretensión tributaria y/o punitiva en tal sentido resulta improcedente. Por último, se agravia que la sentencia de Cámara omitió analizar la nulidad de las resoluciones dictadas por el Juez de Faltas y por el Intendente. Respecto a la primera de ellas señala que al momento de interponer la demanda ya había advertido que en la parte de sus considerandos posee solo seis escuetos párrafos en los cuales se refiere a un dictamen legal que no se transcribe ni reproduce y a normas relativas a la tasa de seguridad e higiene, cuando la multa se aplica por falta de habilitación comercial. También observa que en dicha resolución se aplica una sanción de clausura sin explicar sus razones y sin indicar el sustento normativo. Por su parte, respecto a la resolución del Intendente Municipal, señala que tampoco está motivada y que nuevamente se refiere a la tasa de seguridad higiene cuando la multa se aplicó a su parte por falta de habilitación comercial. 3.- CONTESTACION DEL TRASLADO. Que a fs. 252/257 obra contestación de traslado del memorial de agravios por parte de la demandada quien rechaza cada uno de los planteos efectuados por la actora. Así, en relación a que la actividad no se encuentra alcanzada por el tributo, entiende que la intervención de la Provincia está dada en lo que refiere a la reglamentación del ejercicio de esas profesiones, no al control de la localización (instalación y funcionamiento) del lugar en la que se ejerce, dado que esto hace a la esencia del poder de policía municipal. Afirma que se trata de lugares de acceso público que deben cumplir con determinados requisitos que hacen a su seguridad, salubridad e higiene, al igual que cualquier otro lugar en el que se desarrollan actividades en análogas condiciones. En lo relativo a la sanción de multa y clausura sostiene que está dispuesta normativamente por la Ordenanza 2605-CM-15 (Capítulo II art. 11), al igual que la clausura; y que la firma fue intimada previamente a realizar el trámite de habilitación, haciéndole saber que de no proceder en consecuencia era pasible de clausura, de modo tal que voluntariamente decidió no habilitarse, siendo su comportamiento negligente. Finalmente rechaza los planteos de nulidad de los actos administrativos, pues no se aprecia la falta de fundamentos en las diferentes resoluciones. 4.- DICTAMEN DE LA PROCURACION GENERAL. A fs. 260/266 y vta. en su Dictamen N° 42/18 el Procurador General propicia el rechazo del recurso de apelación y confirmar lo decidido por la Cámara. Para arribar a tal conclusión comienza por recordar que el art. 225 de la Constitución de la Provincia de Río Negro erige como principio la autonomía municipal y que en base a ella y al art. 229 del mencionado plexo normativo, los municipios ejercen el poder de policía e imponen sanciones en materia de su competencia como en el caso de marras. Seguidamente entiende que, independientemente de la normativa que debió cumplir el laboratorio ante el órgano provincial a los fines de obtener la habilitación para su funcionamiento, en el ejido de San Carlos de Bariloche debe observar necesariamente lo dispuesto por el marco normativo de la Ordenanza Municipal Nº 2374-CM-12 (arts. 112 y ss.) la que establece los requisitos a cumplir para obtener la habilitación municipal, siendo aplicable, ante eventuales incumplimientos, las sanciones respectivas que prevé la norma municipal (Ord. Nº 2605-CM-15). 5.- ANALISIS Y SOLUCION DEL CASO. Ingresando ahora al examen de la temática traída a debate adelanto mi opinión en sentido coincidente con el Dictamen Nº 42/18 de la Procuración General, en cuanto propicia el rechazo del recurso intentado, cuyos fundamentos comparto. No obstante, a los efectos de realizar un análisis ordenado de los agravios expresados en la apelación, considero pertinente expedirme en primer lugar en relación a aquellos que cuestionan la nulidad formal de los actos administrativos, ello así pues de prosperar tal agravio sería innecesario -en principio- abocarse al examen de las restantes críticas sobre el fondo de la cuestión. En tal sentido, la recurrente considera que la nulidad de la resolución del Juez de Faltas Nº 102741-2015 (obrante a fs. 16/17 del expediente administrativo acompañado por cuerda), está dada por: referirse a la cita de un dictamen legal que no se transcribe y por imponerse una sanción de clausura sin explicar sus razones ni indicar el sustento normativo. Y que la nulidad de esta resolución y la posterior del Intendente Municipal Nº 335 (obrante a fs. 73/74 del expediente antes mencionado) se produce al referirse a normas relativas a la tasa de seguridad e higiene, cuando la multa se aplica por falta de habilitación comercial. Ahora bien, de un simple repaso de las resoluciones administrativas cuestionadas se puede observar que la referida afirmación no tiene ningún fundamento válido. Ante todo, porque de los considerandos de la resolución de marras no surge que la decisión del Juez de Faltas se base solo en la remisión de un dictamen (en cuyo caso si debería integrar la resolución). Por el contrario, si bien sostiene inicialmente que coincide con lo dictaminado por la Asesoría Legal (considerando tercero), luego expresa las razones por los cuales arriba a la decisión de imponer las sanciones que considera pertinentes. En segundo orden, tampoco se advierte que la resolución en análisis haya aplicado una clausura sin dar razones o sin estar afincada normativamente, pues dicho sustento lo encuentra cuando hace específica referencia a las ordenanzas aplicadas. Así, tenemos que en el citado art. 11 Cap. Inciso 003 de la Ordenanza 2605-CM-15, se prevé conjuntamente con la aplicación de la multa la clausura hasta tanto inicie el trámite de habilitación comercial; y también la referida Ordenanza 2374-CM-2012, en el art. 112 (párrafo segundo) dispone que la falta de Habilitación Comercial Municipal o caducidad de la misma, será causal suficiente para que la Municipalidad proceda a la clausura preventiva del comercio, establecimiento, etc. En tercer lugar, no se demuestra el supuesto vicio invalidante que le endilga a ambos actos administrativos bajo el reproche de estar fundados en normas que no tienen relación con el objeto de las sanciones impuestas. Es que, si bien en la resolución del Juez Municipal de Faltas se citan las normas que refieren a la habilitación comercial (art. 112 y ccdtes. Ordenanza 2374-CM-2012) y a la tasa de seguridad e higiene (art. 129 Ordenanza 2374-CM-2012), lo cierto es que desde un comienzo se expresa que en la inspección de rutina se verificó que la firma no cuenta con trámite de Habilitación Comercial; y en base a dicha causal se resolvió en consecuencia. Además, la habilitación comercial y las cuestiones de salubridad e higiene se encuentran en íntima correlación, dado que uno de los objetivos cuando se autoriza el funcionamiento de los establecimientos es asegurar la seguridad, la higiene, la salud y el bienestar general de los habitantes de la ciudad, que en definitiva son los que allí concurrirán en busca de los servicios ofrecidos. En suma, la recurrente no logró acreditar que los actos impugnados adolezcan de vicios en sus elementos esenciales que ameriten su declaración de nulidad. Es preciso recordar que los actos administrativos se presumen legítimos, y en función de ello su validez subsiste hasta que un órgano competente declare lo contrario. En consecuencia, si bien la presunción de legitimidad no puede transformarse en un valladar para su revisión judicial, quien alegue la existencia de vicios que determinen la nulidad de un acto tiene la carga de su prueba, salvo que por su gravedad aparezcan de modo manifiesto; extremos estos que no han sido demostrados ni se presentan en el caso de autos, respectivamente. Si se adoptara otra tesitura, la prerrogativa de la administración respecto de la legitimidad de sus actos desaparecería frente a cualquier proceso judicial, obligando al Estado a acreditar, en cada caso, la veracidad de los hechos en los que se asientan, así como la validez de las conclusiones extraídas de ellos, cuando es el interesado el que debe alegar y probar su nulidad en juicio (CSJN Fallos: 218:312; 324 y 372; 294:69; 328:53). Resuelta así esta primera cuestión, seguidamente corresponde ingresar al tratamiento de la cuestión de fondo planteada por la recurrente, que se circunscribe a determinar si la actividad que desarrolla en su laboratorio está -o no- alcanzada por la Ordenanza 2374-CM-2012, que regula las habilitaciones comerciales. Ante todo hay que aclarar que si bien la actora intenta demostrar que la actividad desarrollada en su laboratorio no encuadra en la ordenanza mencionada al considerar que no es ni industrial, ni mercantil ni comercial, cierto es que no da mayores fundamentos para desvirtuar lo que establece la propia normativa. En efecto, el art. 112 (primer párrafo) establece que: “La Habilitación Comercial Municipal será exigida en los sitios, locales, lugares y predios, donde se desarrollen actividades comerciales, industriales, y de servicios de carácter comercial o con finalidad de lucro, de acuerdo a la tipificación del Código de Habilitaciones”. De allí que, si bien es cierto que la actividad es ejercida por profesionales, ello no quita que el Laboratorio en cuestión sea una empresa que desarrolle una actividad de servicio con finalidad de lucro, situación que encuadra en el hecho imponible previsto en la norma. Además, no puede desconocer la recurrente que el lugar donde ejerce la actividad es de acceso al público, lo cual lógicamente impone la obligación de cumplir con determinados requisitos que hacen a la seguridad, salubridad e higiene -materia ésta de incumbencia estrictamente municipal-, al igual que cualquier otro local en el que se desarrollen actividades profesionales en similares condiciones. Tampoco es correcto que sea aplicable aquí la doctrina del caso “COLEGIO DE ABOGADOS Y PROCURADORES DE SAN CARLOS DE BARILOCHE” (STJRNS4 - Se. Nº 87/14), puesto que allí no estaban en discusión las facultades tributarias del Municipio. Se debatió entonces la constitucionalidad de una ordenanza que imponía a un sector o grupo determinado la obligación de contribuir de forma especial, con destino a la totalidad de la población, sin que aquél obtenga un “beneficio especial” conforme lo características particulares del tributo. El precedente de este Superior Tribunal de Justicia que sí resulta aplicable, como bien ha sido expresado en el dictamen del Procurador General, es: “COLEGIO NOTARIAL DE LA PCIA. DE RIO NEGRO S/ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD (ARTS. DE LAS ORDENANZAS Nº 4680/12 Y Nº 4685/12 DE LA MUNICIPALIDAD DE GRAL. ROCA)” (STJRNS4 - Se. Nº 193/15). En éste, al igual que en el sub examine, la cuestión en controversia se circunscribía a determinar si el Municipio -en ese caso General Roca- en uso de sus facultades tributarias y sobre la base del poder de policía municipal, había respetado los principios constitucionales al exigir a los notarios y escribanos de registro matriculados en el Colegio Notarial de nuestra Provincia pero con sede en esa localidad, el pago de una tasa de habilitación e inspección destinada a los profesionales en general, que desarrollen su actividad dentro del ejido municipal, con la finalidad de contribuir con los gastos públicos ante la efectiva prestación de los servicios municipales. Allí se dijo, en lo que resulta pertinente: “La tasa en cuestión no grava a la actividad profesional sino que responde al ejercicio del poder de policía municipal en pos de la seguridad, salubridad e higiene en los establecimientos que está obligado a controlar dentro del ámbito de su territorio (cf. art. 13 Ord. Nº 4680/12). Las autoridades comunales tienen legalmente asignada la facultad de reglamentar la radicación, habilitación de locales, establecimientos industriales y comerciales dentro de su jurisdicción. Tanto la seguridad, la moralidad e higiene, son susceptibles de reglamentación local, y en consecuencia, las Municipalidades pueden habilitar, inspeccionar y cobrar las tasas respectivas por el servicio que prestan a todo local o establecimiento que se encuentra dentro de su ámbito territorial, en ejercicio de potestades impositivas que sobre ellos les compete. (...) Tampoco se verifica en autos y mucho menos se encuentra alegado que se esté ante un supuesto de doble imposición, tal el caso del precedente que traen en sustento sin que se compruebe analogía sustancial. (…) De modo que las facultades conferidas por la Ley G 4193 implican un poder de policía y control que recae sobre materia bien distinta de aquella sobre la que se asienta el poder de policía municipal. En claro surge que el hecho imponible no recae sobre “la función notarial” ni se establece sobre la misma reglamentación alguna. Por el contrario, las normas impugnadas encuadran dentro de una función típicamente local, cual es la de alcanzar y preservar el bienestar general, la salubridad pública y la convivencia social. Es decir, se trata de un servicio prestado por el Municipio consistente en una contraprestación concreta en beneficio de los sujetos alcanzados (cf. art. 12º de la Ord. 4680/13). Esto es, la habilitación y verificación de un lugar o espacio de acceso al público a fin de proveer a la salubridad e higiene de la población, potestad que está genéricamente reconocida a las autoridades municipales (cf. arts. 5 y 123 de la C. Nacional, 225 y 230 C. Provincial y arts. 7 inc. 13; 8; 9; 39 incs. 8, 14, 32 y 59 de la Carta Orgánica Municipal)”. Del mismo modo, se puede observar que en el caso bajo examen las ordenanzas impugnadas que autorizan el ejercicio del poder de policía municipal no interfieren en la regulación de la actividad de los laboratorios; por ello no es correcta la afirmación de la recurrente de que las habilitaciones municipal y provincial no son concurrentes. Es cierto que todo lo relativo al desarrollo de la actividad de los bioquímicos clínicos se encuentra bajo la órbita de fiscalización del Consejo Provincial de la Salud (art. 2 Ley 3338), y que las Resoluciones 3419/06 y 484/16 del Ministerio de Salud Provincial, en sus respectivos Anexos aprueban las normas de habilitación y categorización de un laboratorio de análisis clínicos, detallando específicamente las condiciones edilicias para ser habilitado. Sin embargo, que la Provincia ejerza la atribución que tiene en función del contralor del ejercicio de la actividad profesional, no significa que el poder local deba relegar el ejercicio de su potestad en materia de control que surge de su autonomía en todos los asuntos de incumbencia comunal y que se encuentra contemplado en la Constitución Provincial (arts. 225 y 229 inc. 15 de la Constitución Provincial). El control en materia de habilitación municipal corresponde a las autoridades locales, de modo que no existe superposición sino concurrencia de las atribuciones que poseen el Municipio y la Provincia; y ello será así en tanto no surja una seria incompatibilidad entre ambas, lo que no se advierte en el caso en examen. 6.- DECISION. En suma, del estudio de las normas de aplicación al caso que nos ocupa, surge que no se verificaría la incompatibilidad a la que hiciera referencia la recurrente y que para el funcionamiento del laboratorio, en San Carlos de Bariloche, se debe observar lo dispuesto en la Ordenanza Nº 2374-CM-2012. MI VOTO por la NEGATIVA. A la misma cuestión el señor Juez doctor Sergio M. Barotto y las señoras Juezas doctoras Liliana Laura Piccinini y Adriana Cecilia Zaratiegui dijeron: ADHERIMOS a los fundamentos expuestos en el voto del doctor Apcarian, VOTANDO en IGUAL SENTIDO. A la misma cuestión el señor Juez doctor Enrique J. Mansilla dijo: Atento a la coincidencia de los votos precedentes, ME ABSTENGO de emitir opinión. A la segunda cuestión el señor Juez doctor Ricardo A. Apcarian dijo: Por las razones expuestas al tratar la primera cuestión, propongo al Acuerdo: I) Rechazar el recurso de apelación articulado por la parte actora a fs. 235 y fundado a fs. 237/250 y en consecuencia confirmar la Sentencia N° 6 dictada por la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de San Carlos de Bariloche obrante a fs. 232/234 y vta. de las presentes actuaciones. II) Imponer las costas a la recurrente perdidosa (art. 68 del CPCyC). III) Regular los honorarios profesionales por sus actuaciones en esta instancia, al doctor Carlos Fernández Bardaro en el 25% y a las doctoras Natacha Vázquez, Marcela Haydee González Abdala y Paula C. Fagioli -en conjunto- en el 30%; todos a calcular sobre los honorarios regulados a cada representación por sus actuaciones en Cámara (art. 15 L.A.). ASI VOTO. A la misma cuestión el señor Juez doctor Sergio M. Barotto y las señoras Juezas doctoras Liliana Laura Piccinini y Adriana Cecilia Zaratiegui dijeron: ADHERIMOS en un todo a la solución propuesta en el voto precedente. A la misma cuestión el señor Juez doctor Enrique J. Mansilla dijo: ME ABSTENGO de emitir opinión (art. 38 L.O.). Por ello, EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA R E S U E L V E: Primero: Rechazar el recurso de apelación articulado por la parte actora a fs. 235 y fundado a fs. 237/250 y en consecuencia confirmar la Sentencia N° 6 dictada por la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de San Carlos de Bariloche obrante a fs. 232/234 y vta. de las presentes actuaciones. Segundo: Imponer la costas a la recurrente perdidosa (art. 68 del CPCyC). Tercero: Regular los honorarios profesionales por sus actuaciones en esta instancia, al doctor Carlos Fernández Bardaro en el 25% y a las doctoras Natacha Vázquez, Marcela Haydee González Abdala y Paula C. Fagioli -en conjunto- en el 30%; todos a calcular sobre los honorarios regulados a cada representación por sus actuaciones en Cámara (art. 15 L.A.). Cuarto: Regístrese, notifíquese y oportunamente devuélvanse. FDO. RICARDO A. APCARIAN JUEZ - SERGIO M. BAROTTO JUEZ - LILIANA LAURA PICCININI JUEZA - ADRIANA CECILIA ZARATIEGUI JUEZA - ENRIQUE J. MANSILLA JUEZ - EN ABSTENCION (ART. 38 L.O.) - ANTE MI: ROSANA CALVETTI SECRETARIA SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA. TOMO: II SENTENCIA Nº 61 FOLIO Nº 243/247 SECRETARIA: I
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