Fallo Completo STJ

OrganismoSECRETARÍA CAUSAS ORIGINARIAS Y CONSTITUCIONAL STJ Nº4
Sentencia32 - 02/04/2003 - DEFINITIVA
Expediente15652/01.- - GROSVALD, Guillermo José s/Acción de Inconstitucionalidad
SumariosTodos los sumarios del fallo (29)
Texto Sentencia///MA, 2 de abril del 2.003.-VISTO: Las presentes actuaciones caratuladas: "GROSVALD, Guillermo José s/Acción de Inconstitucionalidad (art. 10 Ley 3466)" (Expte. Nº 15652/01-STJ-) y- - - - - - - - - - - - - - - - CONSIDERANDO:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - El señor Juez doctor Víctor H. SODERO NIEVAS dijo:- - - - - - - -
-----Que a fs. 26/29 y vta. el actor, por derecho propio y en su carácter de “Legislador Provincial”, promueve juicio de inconstitucionalidad contra el art. 10 de la Ley Nº 3466, sancionada con fecha 18.12.00, y publicada en el Boletín Oficial Nº 3844 del 21.12.00.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Manifiesta que el mencionado artículo faculta al Poder Ejecutivo Provincial a la emisión de “bonos de consolidación”, pero que el mismo adolece, en cuanto a su sanción, de los requisitos impuestos por el art. 95 de la Constitución Provincial en cuanto no puede autorizarse empréstito alguno sobre el crédito general de la Provincia, ni emisión de fondos públicos, sino por ley sancionada con los dos tercios de votos de los miembros de la Legislatura, con especificación de los recursos con que deba afrontarse el servicio de la deuda y su amortización, y otras limitaciones.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Sostiene que de la simple lectura del art. 95 de la Constitución Provincial surge en forma palmaria que el art. 10 de la Ley Nº 3466 carece de los requisitos impuestos por la norma fundamental, en tanto la autorización acordada por el art. 10 de la Ley Nº 3466 recae sobre un empréstito, o bien una emisión de fondos públicos, requiriéndose el voto de dos tercios de los miembros de la Legislatura, circunstancia que no acaeció, como surge de la página 20 de la versión tipográfica de la sesión del día 14.12.00 en relación al momento y resultado de la votación del proyecto Nº 1.052/00 que da origen a la Ley Nº 3466; sumado a que no especifica los recursos con que se va a afrontar los servicios de la deuda y amortización.- - - - - - - - - - - - - -
-----Que a fs. 38/51 la Dra. Sandra BOMBARDIERI, apoderada por la Fiscalía de Estado de la Provincia de Río Negro, contesta demanda y opone falta de legitimación activa, señalando que el accionante se limita a fundar su petición en la circunstancia de tener “un deber legal y moral” para demandar, no encontrándose a su criterio legitimado procesalmente para hacerlo por no ser titular de la relación jurídica sustancial ni ostentar menoscabo en sus derechos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Expresa que la calidad de legislador del accionante no es circunstancia suficiente para interponer tal acción, en tanto ha participado activamente en el debate legislativo, y la ley ha sido sancionada por los mecanismos constitucionalmente previstos para ello.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Agrega que si bien el actor ha participado en el procedimiento de sanción de la ley, el supuesto menoscabo no se encuentra siquiera sugerido. Y de accederse a su pretensión cualquier legislador de la minoría cuestionaría las leyes por esta vía, y que en el carácter de ciudadano no ostenta ni manifiesta interés alguno que habiliten la impugnación.- - - - -
-----Con cita de la Suprema Corte de la Provincia de Mendoza (Se. en Pleno del día 10.07.97) afirma que el concepto de derecho subjetivo, de interés legítimo y de legitimación procesal se ha ido ampliando en la doctrina procesal y la jurisprudencia, pero no puede extenderse a la defensa de un interés simple o al interés de la legalidad por la legalidad misma, por lo que debe acreditarse que el perjuicio, daño o lesión al derecho o la garantía constitucional es actual o inminente, al menos como amenaza potencial pero inminente.- - - - - - - - - - - - - - - -
-----Para sustentar su posición invoca el precedente dictado por este Cuerpo “in re”: “THORP c/Provincia de Río Negro” (Se. Nº 31/99).- - - - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Que a fs. 54/55 y vta. la actora contesta traslado respecto al acuse de falta de legitimación, manifestando que al asumir su banca por segunda vez como legislador provincial, prestó juramento en los términos del art. 5* de la Constitución Provincial, en desempeñar debidamente el cargo y de obrar en todo de conformidad a lo prescripto por la Carta Magna. Por ello, a su entender, el representante del Pueblo se encuentra legitimado para accionar en defensa de la Constitución, porque de no hacerlo acarrearía responsabilidad personal, amén de su responsabilidad política y moral, frente a sus partidarios y a aquellos ciudadanos que lo eligieron democráticamente.- - - - - - - - - -
-----Sostiene que la sanción de una ley en flagrante violación al mecanismo constitucional constituye un interés suficiente para habilitar la vía judicial intentada, en tanto oportunamente ha agotado la vía legislativa.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Respecto al menoscabo sufrido, señala que es deber de todo habitante cumplir y hacer cumplir la Constitución Provincial (art. 46, C.P.), cuando como en el caso de autos existe una afectación al principio de legalidad.- - - - - - - - - - - - - -
-----Que a fs. 57/59 el señor Procurador General, sin perjuicio de mantener su opinión ya expresada en los dictámenes Nº 113/99, Nº 112/99, Nº 247/99 y Nº 253/99, por economía procesal, propone hacer lugar a la excepción de falta de legitimación activa planteada por la Fiscalía de Estado de la Provincia de Río Negro.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Observa el señor Procurador General que este Superior Tribunal de Justicia ya ha sentado en los precedentes “CALVO” (Se. Nº 48 del 24.11.99) y “CARNICERO” (Se. Nº 118 del 29.12.00) criterios específicos en punto a los requisitos para contar con legitimación suficiente en juicios en que se debate la supremacía y el control constitucional.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Que si bien en aquellos precedentes los actores invocaron su carácter de ciudadanos y agentes públicos, en la presente acción el actor se presenta por derecho propio y en su carácter de legislador, siendo también aplicable al caso –a criterio del señor Procurador General- lo decidido en los precedentes mencionados. Y en especial, en lo referido a su carácter de Legislador, yerra al invocar el derecho que le otorga el art. 207 inc. 1* de la Constitución Provincial, cuando en rigor este artículo se refiere a las atribuciones del Superior Tribunal de Justicia, de modo que no da sutento a la acción que intenta en cuanto a su legitimación activa.- - - - - - - - - - - - - - - -
------Que a fs. 65/70, el Superior Tribunal de Justicia, mediante Auto Inter. Nº 91/01, resuelve posponer el tratamiento de la excepción de falta de legitimación interpuesta por la demandada a fs. 38/51, para el momento de dictar sentencia definitiva, conforme el precedente de la CSJN. en “NOBLEZA PICARDO S.A. c/DGI”, Diario ED 182:1107, con nota de Bianchi: Una cuestión política que ha dejado de serlo. El proceso de formación de las leyes, y con lo que contrariamente a lo sostenido por el Señor Procurador General es admisible una inconstitucionalidad en sentido formal, además de la tradicionalmente cuestión como de fondo o sustancial, con efectos bien diferenciados equivalentes a los de la nulidad absoluta y “erga omnes”; o sea mucho más trascendente que la conocida acción que limita sus efectos al caso concreto. De allí la importancia, a la par de reconocer legitimación, la de analizar profundamente el caso para ver si resulta aplicable el art. 95, Const. Provincial y si en verdad son necesarios los 2/3 de votos para sancionarla o si se satisface formalmente con la mayoría simple.- - - - - - - - - - -
-----Que a fs. 75, consta acta de audiencia convocada en los términos del art. 361 del CPCyC., en la cual las partes ratifican la demanda y su contestación, así como la prueba ofrecida. Habiendo sido instadas a lograr una conciliación, la Dra. Bombardieri, por la Fiscalía de Estado, manifiesta que tratándose de una demanda de inconstitucionalidad, considera que la cuestión no es susceptible de transacción alguna, por lo cual la causa sigue según su estado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Que a fs. 118, el señor Secretario Legislativo de la Legislatura de Río Negro, acompaña copia autenticada de los diarios de sesiones de los días 14 de diciembre del 2.000 y 11 de mayo del mismo año, donde consta el tratamiento en Cámara de los Expedientes Nº 1.052/00 y Nº 228/00 (fs. 87/117).- - - - - - - -
-----Que a fs. 128/131, obra fotocopia de la parte pertinente a la votación del Expediente Nº 1.052/00, adjuntada por el señor Director Gral. de Asuntos Legislativos de la Legislatura de Río Negro (fs. 132).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Que a fs. 138 y fs 145, ante el pedido del actor, se amplía información con la lista de legisladores presentes y ausentes en la sesión del 14.12.00 y a qué bloque partidario pertenece cada uno de los mismos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Que a fs. 148 se dispone la cláusura de la etapa probatoria y se ponen los autos a disposición de las partes, según su orden, a los fines de alegar (art. 482, CPCyC.).- - - - - - - - - - - -
-----Que a fs. 151/159 y fs. 160/161, se agregan los alegatos de la parte demandada y de la parte actora, respectivamente.- - - -
-----I) ALEGATO PARTE DEMANDADA:- - - - - - - - - - - - - - - - -
------Expone en primer lugar que el accionante carece de legitimación activa para demandar, como así tampoco es titular de la relación jurídica sustancial ni ostenta menoscabo en sus derechos. Expresa que la calidad de legislador que reviste el actor no es circunstancia suficiente, por cuanto ha participado activamente en el debate legislativo y la ley fue sancionada por los mecanismos constitucionalmente previstos para ello, fundando la legitimación sólo en un deber legal y moral, como si dicho deber no hubiera estado asegurado por el debate parlamentario en el que participara.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En segundo lugar hace referencia al fondo de la cuetión, negando que la Ley Nº 3.466 implicara usurpar las facultades del Congreso Nacional, previstas en el art. 75, inc. 12 de la Const. Nac.. Realiza una reseña histórica del empréstito forzoso, su naturaleza jurídica; expone que según lo expresado en la Constitución Nacional el Congreso de la Nación podrá decretar empréstitos forzosos, como asimismo contraer los voluntarios, todos lo cuales integran la deuda pública, cuyo arreglo también compete al congreso (arts. 4, 75 incs. 4* y 7*, C. N.). Considera que lo analizado en el orden nacional, se puede proyectar a efectos de una correcta hermeneútica del art. 95 de la Const. Prov., pudiendo por dicho art. autorizarse empréstitos sobre el crédito general de la provincia, si se cumplieran una serie de requisitos que enumera. A su entender la situación regulada en la Ley Nº 3.466 no puede equipararse a un empréstito en el que el Estado capte créditos en el mercado a efectos de financiarse, sino por el contrario nos encontramos ante un Estado deudor que al no poder atender el servicio de las acreencias exigibles conforme la emergencia, documenta la misma difiriendo su pago por un lapso determinado. Para finalizar sostiene que sin perjuicio de lo sostenido, la sanción de la Ley Nº 3.466 deviene de la invitación de la Nación a adherir a la Ley Nacional Nº 25.344 (art. 24) y la misma recrea los términos de la Ley Nacional Nº 23.982 y de la Ley Provincial Nº 2.545, declarada constitucional por máximo Tribunal provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - -
-----II) ALEGATO ACCIONANTE:- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Considera en primer lugar que de la prueba reunida en autos surge que la ley en cuestión se sancionó sin tener la mayoría requerida por la Const. Provincial (25 votos contra 29 que se requieren); acota que el señor Pte. de la Legislatura quedó confeso al no contestar el pliego de absolución de posiciones, por lo cual quedó reconocida la falta de los votos suficientes para la sanción de una ley que como la Nº 3.466, en su art. 10 establece una emisión de bonos; finalmente en relación a la falta de legitimación activa invocada por la Fiscalía de Estado, señala que atento a la grave crisis que atraviesa nuestro país, toda la sociedad espera y tiene a la institución judicial como último baluarte del sistema, razón por la cual el Superior Tribunal de Justicia debe dilucidar la cuestión de fondo traída autos.- - - -
-----Que habiéndose corrido vista al señor Procurador General, este se expide a fs. 163/168, concluyendo que no se debe hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad incoada.- - - - - - - -
-----Señala que ya anteriormente mediante el dictamen Nº 176/01 se había expedido respecto de hacer lugar a la excepción de falta de legitimación activa que fuera planteada por la Fiscalía de Estado, agregando en esta oportunidad que el art. 207 de la Const. Prov. limita la aptitud para ejercer la acción de inconstitucionalidad originaria, a quienes tengan un interés en obtener la inconstitucionalidad de la norma en cuestión. Colije que el actor pretende representar en juicio a las personas que directamente son afectadas por la norma cuestionada, cumpliendo de esta forma el requisito de parte interesada, pero entre las atribuciones que se le han conferido a los legisladores no se encuentra de manera alguna la de representar en juicio a los ciudadanos, atribución para la cual deben tenerse otras aptitudes que emanan de las leyes.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Posteriormente se expide sobre el fondo de la cuestión introducida en autos (planteo de inconstitucionalidad del art. 10 de la Ley Nº 3.466), sosteniendo que la Ley Nº 3.466 "no constituye empréstito de emisión de fondos públicos, sino una decisión o acto de gobierno unilateral, basado en su propio imperium, inmerso en el marco de la emergencia económica y financiera del estado provincial, ... y que consiste en la prórroga temporal del pago de sus obligaciones para con determinados acreedores". Luego de efectuar un análisis de lo sostenido por diversos jurisconsultos, considera que ninguno de los extremos caracterizantes del contrato de empréstito se encuentra presente en la Ley Nº 3.466 (no establece un préstamo sino que estatuye un diferimiento en el pago de las obligaciones), por lo que la sanción de la ley en cuestión no necesitó de la mayoría especial de los dos tercios que consagra el art. 95 de la Const. Provincial.- - - - - - - - - - - - - - -
-----Que a fs. 171 se solicitan una serie de medidas para mejor proveer a efectos de que el señor Ministro de Economía de la Provincia brinde información sobre distintos aspectos.- - - - - -
-----A fin de dar respuesta a las medidas solicitadas, el señor Ministro remite copia de la ley cuestionada (fs. 177/181) y del Dto. Nº 788/01 (fs. 185/186), lo que es complementado con un informe del señor Subsecretario de Financiamiento (fs. 182/184). En el citado informe se hace referencia a que no se establece monto de emisión, en consecuencia no existe forma ni tipo; que se ha encomendado al Estado Nacional la refinanciación de los préstamos bancarios y financieros, como así también los títulos provinciales autorizados legislativamente, además se ha firmado el Convenio de Financiamiento entre la Provincia de Río Negro y el Estado Nacional, cuya ratificación ha sido elevada a la Legislatura Provincial; no existen acuerdos de pago registrados, atento no haberse emitido ninguna serie; con la Leyes Nº 2.973 y Nº 3.094 se cancelaron deudas consolidadas al 31.12.96 con proveedores del Estado; con la Ley Nº 3.140, Río I-I, S.A.C. de empleados públicos de todos los poderes (Años 95 y 96), Río II-I y II-II en causas judiciales; con la Ley Nº 3.199 se cancelaron S.A.C. 1.997/98; con la Ley Nº 3.274 se abonaron aportes de emergencia; con Ley Nº 3.372, S.A.C. empleados públicos año 2.000; con certificados Río I-III proveedores por deudas consolidadas al 15.05.00; con relación a la Ley Nº 3.466 no se realizó emisión alguna; no contándose con lista de beneficiarios e importes, entendiendo que dicha información podría surgir de la Caja de Valores y Tesorería General de la Provincia.- - - - - - -
-----Que a fs. 189 se peticionan nuevas medidas para mejor proveer, esta vez al señor Subsecretario de Financiamiento, a la Caja de Valores y a la Tesorería General de la Provincia.- - - -
-----Que a fs. 201, contesta el señor Tesorero Gral. de la Provincia manifestando que los títulos previstos por la Ley Nº 3.466 nunca fueron emitidos, en consecuencia no existe en esa Tesorería registro, contabilización, circulación y/o entrega de los mismos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Que el Subsecretario de Financiamiento adjunta copia de: 1.- Boletín Oficial Nº 4.019, del 15.8.02, en el cual se publica la Ley Nº 3.662 que ratifica el "Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos”, suscripto el 27.2.02, como así también consta en dicha publicación el "Convenio de Financiamiento entre al Provincia de Río Negro y el Estado Nacional" (27.7.02) que fija las condiciones bajo las cuales el Estado Nacional asistirá financieramente a la Provincia (fs. 204/216); 2.- Presupuesto financiero según convenio junio 2.002 (fs. 217/218); 3.- Decreto Nº 1.530/02 y Anexo de la deuda provincial negociable con entidades financieras (fs. 220/222); 4.- Decreto Nº 1.387/01 del P.E.N. (fs. 213/240); 5.- Informes de la Función Pública correspondiente a S.A.C. cuotas 1 y 2 del 2.001, informe de consolidación y pagos de deudas de la administración central en CEDEPIR II-I y de la Fiscalía de Estado con listado de estado de juicios desde el 1.6.98 al 27.11.01 (fs. 241/267); 6.- Nota Nº 199 del 17.7.02; 7.- Decreto Provincial Nº 1.439 y Anexo (fs. 271/273); 8.- Decreto Nº 1.579/02 del P.E.N., acerca del "Régimen de Conversión de la Deuda Pública Provincial” (fs. 274/282).; 9.- Comentario de un medio periodístico especializado en el que se detalla el procedimiento del futuro canje de la deuda. Finaliza con un informe (fs. 285/289), en el cual entre otros puntos, realiza una serie de consideraciones sobre la documentación precedentemente descripta.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Que a fs. 291/293, presenta la información requerida la Caja de Valores S.A.. En la misma se detallan títulos escriturales emitidos por la Provincia de Río Negro, constando los títulos que tienen cupones pendientes de pago, los que están abonados normalmente y los que no comenzaron a pagarse por no haberse producido la fecha de pago de servicios, detallándose los códigos de custodia y de especie en Caja de Valores S.A. y las leyes y decretos reglamentarios bajo los cuales fueron emitidos los títulos. Comunica que Río Negro ha emitido títulos cartulares denominados CEDEPIR y también CEDEPRE, siendo este último secuestrado por el Dr. Jorge Bustamante en la causa "BO, Tulio y Otros s/Fraude a la administración", en consecuencia retirado de la custodia de Caja de Valores S.A., se procedió a rebajar la posición de la especie respectiva (especie 2111), por V/N $ 40.000.000 exitente en la cuenta depositante Nº 1305 "Citibank N.A.” cuenta nº 2, subcuenta comitente Nº 088347 abierta a nombre de MGT Co. Brussels as op of Euroclear, circunstancia que fuera notificada al depositante.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Que a fs. 298, consta nueva información de la Caja de Valores S.A., expresando que dado la forma en que fue emitido el bono (Certificado Global) la totalidad de la emisión se encontraba representada por el ingreso de Título de Deuda Previsional Ley Nº 2.972 (CEDEPRE) al tesoro de esa Caja. Continúa que el secuestro del CEDEPRE se produjo el 14.12.00; que la rebaja de la tenencia indicada fue notificada al Depositante N 1305 Citibank N.A. el 15.12.00 y con fecha 19 del mismo mes y año se notificó de tal circunstancia a la Comisión Nacional de Valores. Concluye anoticiando que el título fue emitido en Pesos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Que pasando ya a resolver, y teniendo en consideración que este S.T.J. ha entendido que no resultar manifiesta la falta de legitimación cual el Cuerpo ha receptado en otros precedentes de analogía procesal (no sustancial) y en atención al grave compromiso del interés público del art. 95 de la Constitución Provincial y gravedad institucional de la nueva emergencia económico financiera receptada por la Ley Nº 3466, se pospuso para esta oportunidad el tratamiento de la excepción hasta que haya en autos mayores elementos objetivos que viabilicen un decisorio nítido y en consecuencia propicio diferir el tratamiento hasta la oportunidad de dictar sentencia definitiva, debiendo fijarse la audiencia del art. 798 y cc. (art. 361 y ss del CPCyC.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Se tiene presente a modo de síntesis que el actor demanda invocando la condición de “Legislador”, que no le ha sido desconocida por la Fiscalía de Estado, quien opuso la excepción de falta de legitimación para obrar; la pretensión es la inconstitucionalidad del art. 10 de la Ley Nº 3466 por presunta inobservancia de la mayoría especial del art. 95 de la Constitución Provincial (ver fs. 22), al facultar al Poder Ejecutivo a emitir bonos de consolidación hasta la suma necesaria para afrontar las solicitudes de suscripción que reciba para cancelar las obligaciones consolidades por la misma Ley.- - - - -
-----Por otra parte, existe una íntima vinculación entre la cuestión planteada como de previo y especial pronunciamiento, y el fondo del asunto. Al decir de BIDART CAMPOS, la operatividad del ”derecho de función” del accionante para ese planteo individual, de modo excepcional, en sede judicial.- No para pretender la revisión judicial de la formalización de la voluntad política del acto legislativo, que no es judiciable, sino la tacha de inconstitucionalidad para la eventualidad que sea exigible para el art. 10 de la Ley Nº 3466 la mayoría especial del art. 95 de la Constitución Provincial, o sea el ya mencionado fondo del asunto, a cuya concurrencia tienen individualmente los legisladores por el derecho a ejercer la función que como propia de la Legislatura, comparten con los demás miembros de la misma.-
-----Hemos señalado oportunamente que la conjunción entre resolución de la excepción y el litigio, deviene de la necesidad de pronunciarse sobre la naturaleza jurídica del “bono de consolidación” del art. 10 de la Ley Nº 3466, si reviste la entidad del instituto del “empréstito” del art. 95 de la Constitución Provincial. Si así fuere, se requerían los dos tercios y se valida el ejercicio del “derecho de función”, legitima la proposición del actor. Si no resulta ser tal “empréstito”, no opera el citado art. 95 y el legislador carece de dicha legitimación, debiendo subordinarse al resultado del acto político que da cuenta la instrumental de fs. 3/23 en el marco de la ya referenciada jurisprudencia de la Corte.- Así está planteado el litigio y sobre esas cuestiones debe dictar sentencia el Tribunal.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Que el art. 437 inc. 3* del CPCyC. establece que sólo se admitirá como previa, entre otras, la falta de legitimación para obrar en el actor o en el demandado, cuando fuere manifiesta, sin perjuicio, en caso de no concurrir esta última circunstancia, de que el Juez la considere en la sentencia definitiva.- - - - - - -
-----Que la excepción de falta de legitimación para obrar, en cuanto a su esencia y efectos, se identifica con la tradicionalmente denominada “falta de acción”, a la cual se ha agregado como requisito de admisibilidad para poder resolverse con carácter de artículo de previo y especial pronunciamiento, el consistente en que la falta de legitimación aparezca en forma manifiesta, lo que ocurre, en términos generales, cuando el juez se halla en condiciones de expedirse sin otro trámite que el traslado de la excepción a la parte actora y sobre la base de los elementos de juicio inicialmente incorporados al proceso (CNCiv., Sala C, marzo 2-1993; ED., 157-364).- - - - - - - - - - - - - -
-----Que atento lo resuelto por este Superior Tribunal de Justicia en los precedentes “CALVO” (Se. Nº 48 del 24.11.99), “CARNICERO” (Se. Nº 118 del 29.12.00) y “ROSSO” (Se. Nº 117 del 21.09.01) debe analizarse con extremo detalle si surge la eventual procedencia de la aplicación del criterio allí adoptado al presente caso, en atención a las circunstancias que caracterizan la acción y el grave compromiso para el interés público a consecuencia de la denunciada inobservancia de la mayoría especial del art. 95 de la Constitución Provincial que se derivaría del trámite parlamentario de fs. 22.- - - - - - - - - -
-----Es de público y notorio (y tampoco le fueron desconocidas por la Fiscalía de Estado las calidades de “Legislador” y de “ciudadano”; sí, en cambio, se cuestionó su capacidad para obrar, pero no alcanza para alterar las reglas del debido proceso que imponían para demandar una mayor prolijidad de parte del accionante para no afectar una norma de rango constitucional: la igualdad de trato ante la ley a todos los justiciables, ya que se trata de una materia limitada a la función como miembro de un cuerpo colegiado (y no como un legislador vencido).- - - - - - -
-----Cualquier justiciable debe satisfacer los requisitos formales de la ley ritual (arts. 796 y cc. del CPCyC.) y la acreditación fehaciente del carácter que invoca, por el que dice actuar; pero no hay insuficiencia en la presentación de fs. 3/29, ya que la sola materia del litigio da andamiaje adecuadamente satisfactorio a la cumplimentación de esos requisitos establecidos en la normativa procesal.- - - - - - - - - - - - - -
-----Un “legislador” integra un cuerpo colegiado que es uno de los tres Poderes de la Constitución, y el ejercicio de sus atribuciones están regladas por ésta en forma expresa y en principio, no incluye ninguna que le habilite a accionar en sede judicial cuando a su criterio y a resultas de una votación en la que resultó perdidoso, entienda que se vulnera alguna prescripción constitucional, ya que solo está habilitado para actuar en el órgano que integra y también en principio, no son actos justiciables.- Ha sido la Corte Suprema de Justicia de la Nación quien ha dicho que el cargo solo lo habilita para actuar dentro del organismo que integra, donde puede instar los remedios específicos que la Constitución prevé (ver “DROMI S/AVOCACION EN ‘FONTENLA MOISES C/ESTADO NACIONAL’”, La Ley 1990-E-97; “POLINO C/P.E.N.”, La Ley 1994-C-294, y más tarde este S.T.J. al fallar el 21 de septiembre del 2001 en las actuaciones caratuladas: "ROSSO, Eduardo A. y Otros s/MANDAMUS" (Expte. Nº 16002/01-STJ-), donde se establecieron las bases para la legitimación de legisladores, Defensor del Pueblo y simples ciudadanos) y asimismo ha señalado que no confiere legitimación para la promoción de la acción la invocación de “representante del Pueblo” con base en la calidad de legislador, pues el ejercicio de esta representación encuentra su quicio constitucional en el ámbito del Poder Legislativo, para cuya integración ha sido electo, y en el terreno de las atribuciones dadas a ese Poder y a sus componentes por la Constitución y los reglamentos pertinentes (cf. CSJN., “DROMI, José R.s/Avoc.”, 09.06.90, LL.1990-E, p.97).-
-----No obstante, sin que importe ninguna forma de prejuzgamiento en uno u otro sentido, no cabe negar la tutela judicial cuando resulta afectado el derecho subjetivo de los legisladores de cooperar en la formación de la voluntad política de sancionar la norma (ver La Ley 1997-F-966), más aún en el caso de autos en que es dable receptar que, pudiendo surgir un grave compromiso del interés público respecto del art. 95 de la Constitución Provincial en la consagración de la pretendida mayoría especial, en el acto legislativo del debate y sanción que surge de las piezas simples de fs. 3/23, ameritan considerar el diferimiento de la excepción planteada para el pronunciamiento en definitiva.-
------Cito al Dr. GERMAN BIDART CAMPOS que reconoce legitimación a los legisdaores para actuar ante los jueces cuando ha mediado “esquivamiento” de una prescripción constitucional, investidos de un interés propio que califica como “DERECHO DE FUNCION” (derecho a ejercer la función que como propia de la Legislatura según la Constitución, comparten con los demás miembros del Cuerpo).- O sea, aquella participación personal en la decisión colectiva, que por supuesto se forma con las mayorías requeridas por la Constitución en cada caso.- Y éste es el interés o derecho de cada uno y todos titularizan, de modo similar a como en los derechos de incidencia colectiva (art. 43 de la Constitución Nacional) o en los intereses difusos, la pertenencia grupal y común “... NO PERJUDICA NI ECLIPSA LA “CUOTA PARTE” DEL GRUPO O DEL CONJUNTO ...” (ver La Ley 1997-F, p.564 y ss). Ya vimos la evolución de la CSJN. al admitir la inconstitucionalidad formal in re “NOBLEZA PICARDO”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Ya en atención a esos términos, y atento lo prescripto en el art. 347 inc. 3* del CPCyC., corresponde el detenido y riguroso análisis de la legitimación invocada por el actor frente al particularísimo objeto perseguido en este juicio, en tanto se encuentran en discusión atribuciones conferidas por la Carta Magna de esta Provincia al Poder Legislativo por parte de quien afirma integrar uno de los Poderes del Estado (y es admitido por la contraparte, como tal), pudiendo surgir el eventual compromiso del interés público aludido, con base en el art. 95, C.P..- Así, la excepción no es posible que sea decidida en este estadio del proceso, como de previo y especial pronunciamiento, ya que no resulta manifiesta, carácter que impone la necesidad de contar con las pruebas que pueden producir las partes en la etapa ulterior correspondiente, porque la naturaleza de la excepción exige que no medie ni exista posibilidad de discusión sobre el carácter de la acción de fondo que motiva el litigio (cf.“Alvarez de Melo”, CNCiv., Sala B, 15.03.77), circunstancia no evidenciada en este juicio, ante la estrecha vinculación que guarda con la cuestión de fondo sometida a la decisión del Tribunal, estimándose en consecuencia oportuno, postergar su consideración para el momento de dictar sentencia.- - - - - - - - - - - - -
-----Para que la falta de legitimación sea resuelta en carácter de artículo de previo y especial pronunciamiento tiene que aparecer en forma manifiesta, esto es, cuando el órgano jurisdiccional puede expedirse sobre la base de los elementos de juicio inicialmente incorporados al proceso. En cambio, si es preciso recurrir a determinadas probanzas y dilucidar cuestiones relacionadas con los derechos invocados por las partes debe postergarse su decisión para la sentencia definitiva (CNCiv., Sala A, 18 Febrero 1988, ED., 129-333).- - - - - - - - - - - - -
-----También se ha dicho, que “Si bien por razones de economía procesal la ley vigente ha admitido la excepción de falta de legitimación para obrar como de previo y especial pronunciamiento, teniendo en cuenta la estrecha vinculación que generalmente guarda con la cuestión de fondo sometida a la decisión del juez, ha limitado prudentemente la posibilidad de resolverla con tal carácter, al supuesto en que dicha excepción aparezca como manifiesta, postergando su consideración, de no ser así, hasta el momento del dictado de la sentencia definitiva. (CNCont.-Adm.Fed., Sala IV, Julio 4-1991; ED, 145-156).- - - -
-----De tal modo, y atento lo indicado supra en punto al grave compromiso del interés público por la Ley Nº 3466, respecto de lo normado en el art. 95 de la Carta Magna Provincial, corresponde que no sea tratada la excepción acusada en estos autos con carácter previo, debiendo ser pospuesta para ser resuelta al momento de dictar la sentencia definitiva correspondiente, en mérito –reitero- a las particularidades del caso, dándole un tratamiento puntual por su excepcionalidad, con el diferimiento para definitiva.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Este Tribunal recurrentemente en otros casos se ha venido pronunciando sobre la excepción planteada cuando ésta ha resultado manifiesta (“THORP”, “CALVO”, “CARNICERO”), pero para esta cuestión del Legislador GROSVALD y en este momento procesal no resulta tal ante el denunciado grave compromiso del interés público por la trascendencia de la materia legislativa en la conformación de una mayoría especial en un contexto que nuevamente reconoce la emergencia económico-financiera del Estado, el cual padece una crisis estructural recurrentemente admitida por pronunciamiento del S.T.J. y agobiado por el endeudamiento y el desfinanciamiento, dan marco a la litis que ha propuesto el actor al impugnar el art. 10 de la Ley Nº 3466.- - -
-----Que limitar tamaña problemática a una aplicación mecánica de la jurisprudencia del Cuerpo en cuanto a la figura del inc. 3* del art. 347 del CPCyC., sin diferenciar con precisión ante esos antecedentes a situaciones de alguna similitud en términos procesales, pero que si se generalizan resultan ajenos a este caso sobre atribuciones de uno de los Poderes del Estado, desatendiendo el fondo del asunto con la sola relación a la existencia o inexistencia de legitimación de quien acciona, en las condiciones en que objetivamente se encuentra la Provincia, con una deuda pública que se presenta como uno de los problemas más importantes que debe asumir los representantes del pueblo por su implicancia para las generaciones futuras, aparece como impropio de la trascedente responsabilidad del tribunal de constitucionalidad ante la proposición del actor. El precedente Grosvald no podrá invocarse para cuestionar la sanción de cualquier ley, pero sí para asegurar que se cumplan las mayorías calificadas que establece la Constitución Provincial para que las leyes sean válidas.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
------Hay un deber ineludible del máximo órgano jurisdiccional de la Constitución para asegurar el pleno funcionamiento de las instituciones de la Carta Magna, garantizar la correcta aplicación del ordenamiento legal propio del “estado de derecho” y contribuir a crear las condiciones de la seguridad jurídica en cuanto al rol y el desenvolvimiento del Estado, analizando tan grave cuestión con profundidad, racionalidad, prudencia y objetividad.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Resuelto lo anterior corresponde referirse a la argumentación de la actora en punto a no haberse alcanzado la mayoría legislativa necesaria para aprobar lo que denomina un “empréstito”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por supuesto que tengo en consideración interesantes reflexiones efectuadas por el Dr. Néstor Pedro Sagüés en “EL retorno de los bonos provinciales” (cf. La Nación, Opinión, 09.09.2001; asimismo ver en http://www. lanacion. com.ar /01/09/09/ de 333789.asp) en cuanto “La emisión de bonos, certificados, letras y otros instrumentos parecidos por parte de las provincias es una historia vieja, divulgada y recurrente. Décadas atrás parecía una plaga circunscripta a provincias andinas, o próximas a ellas (Jujuy, Salta, La Rioja, Tucumán, San Juan, Mendoza, etc.). Después, sin embargo, se ha expandido (Córdoba, Corrientes, por ejemplo). Ahora puede cubrir a Formosa o Entre Ríos, y finalmente arribó al litoral rioplatense. "El primer Estado (o provincia) argentino", como modestamente se hace llamar la provincia de Buenos Aires, ha entrado por la variante de emitir sus flamantes patacones. La otrora epidemia puede ser hoy casi una pandemia, porque hay más provincias apuntadas en la lista de espera. Bueno es recordar que, el 10 de septiembre de 1907, el Poder Ejecutivo Nacional requirió a las provincias entonces emisoras de tales títulos y papeles que los sacaran de circulación, ya que eran ilegales y ocasionaban daños a la economía global del país. Para ello invocó expresamente el actual artículo 128 de la Constitución Nacional, que confiere a los mandatarios provinciales el carácter de "agentes naturales del gobierno federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes de la Nación"”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
------Y agrega: “El 29 de diciembre de 1926, en la causa "Galletti contra Provincia de San Juan", y el 12 de septiembre de 1927, en el expediente "Viñuales contra Provincia de Jujuy", la Corte Suprema de Justicia de la Nación se expidió sobre el tema. Por encima de las excusas provinciales para justificar y disfrazar aquellos bonos (alegaban con frecuencia que no significaban emisión de moneda, sino títulos de deuda pública u obligaciones a plazo, algo similar a pagarés librados por ellas), la Corte Nacional fue al meollo del asunto. En definitiva, tales "letras", "títulos", "certificados" o como ingeniosamente se los denominase tienen, explicó el tribunal, apariencia, tipo, formato, colorido y numeración de dinero-papel, que el gobierno emisor (la provincia) da y recibe como moneda, y que en tal carácter se incorpora a la circulación como intermediaria en las transacciones. Así aclaradas las cosas, la Corte Nacional concluyó que tal emisión violaba las facultades constitucionales federales de emitir moneda, y las prohibiciones, para las provincias, de hacerlo”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----”Los artículos en juego, con la actual numeración, son el 75, incisos 6 y 11, y el 126. Bueno es rememorar ahora esa positiva jurisprudencia. Más allá del doble discurso de algunas provincias, donde por un lado se alega que los mentados bonos son meros títulos de deuda o fondos por el uso del crédito, mientras que por el otro se intenta pagar con ellos a empleados y acreedores, pretendiendo así, manu militari, saldar obligaciones de dar sumas de dinero, y se presiona a toda la comunidad para aceptarlos como billetes de banco de curso cuasi forzoso, con toda la fisonomía que éstos tienen, la Corte Suprema de Justicia de la Nación fue al fondo del problema y llamó a las cosas por su nombre genuino: al pan, pan, y al vino, vino. Conviene tener en cuenta, claro está, que según el presente artículo 126 de la Constitución las provincias pueden emitir billetes bancarios, pero con autorización del Congreso federal. Una decisión de esa índole, que naturalmente puede tener efectos depreciatorios y contravenir la política económica de la Nación (que hoy se dice es antiemisionista), debe entonces ser tomada exclusivamente por el Poder Legislativo de la Nación, al que le toca, explícita y precisamente, defender el valor de la moneda (artículo 75, inciso 19, de la Constitución Nacional). La conformidad que pueda dar el Poder Ejecutivo Nacional (o alguna de sus dependencias) para saldar con patacones o bonos parecidos obligaciones ante la AFIP. no importa la autorización legislativa que requiere el citado art. 126 de la Constitución para que una provincia pueda constitucionalmente imprimir papel moneda. Desde luego, esta última decisión, si se tomase, exigiría medir con sumo cuidado sus efectos y proyecciones. Los antecedentes habidos en Estados Unidos y en la Argentina, antes de la unificación monetaria nacional, no son felices: pluralidad incontrolada de signos monetarios, inflación de diverso pelaje entre los diferentes Estados-provincias, cotizaciones cambiantes e inseguras, y hasta adopción de monedas extranjeras que parecían proporcionar más seguridad que las comarqueñas.”- - - - - - - - - - - - - - - - -
-----También: “Las provincias con monedas locales son más propias de una confederación que de un Estado federal. Una de las razones históricas que a menudo explican la creación de este último es la necesidad de la moneda única. Alberdi, en el capítulo XXIII de sus "Bases", alertaba que con catorce sistemas de monedas (tantas eran las provincias entonces) no eran imaginables ni el progreso ni el comercio”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Respecto a Alberdi, sostenía en su “Colección de Estudios Económicos” (Escritos Póstumos, GIZEH. S.A., 1990, p.13 y ss.), que “las crisis económicas, en este sentido son de todos los fenómenos de la economía política el más digno de ser estudiado en sus causas y naturaleza, en sus efectos y en sus relaciones con otros fenómenos conexos, para prevenir, retadar o atenuar su repetición, más desastrosas que la guerra y que la peste, explicando dentro de estas causas con las siguientes preguntas y respuestas: (p. 21 y ss.) “qué es una crisis económica?”. Y contesta: una enfermedad del bolsillo en que caen a la vez todos los hombres de la sociedad de un país. “De qué naturaleza es esa enfermedad?”. Respuesta: es un empobrecimiento general y repentino, producido por el furor de enriquecerse repentinamente, del cual nace un furor general de especular en todo género de negocio y de empresas que prometen grandes y prontas ganancias. Tercero: “Pero qué causa, qué circunstancias permite a la especulación disponer de los capitales que pierde por sus malos cálculos?”. Respuesta: la facilidad de disponer de capitales ajenos a crédito o a préstamo. Y agrega: nadie gasta fácilmente lo que ha ganado con su trabajo, pero nadie es económico con el dinero del otro. Cuarta: “Cómo se fija cuál es la causa de la facilidad de obtener prestado el dinero de los otros?”. Contesta: es que, los mismos que prestan prestan lo ajeno. Es lo que hacen los Bancos, prestan sus billetes con facilidad porque representan el dinero que ellos mismos han recibido en préstamo de sus tenedores.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Agrega: Los bancos de emisión y circulación, que son hoy los bancos por excelencia, nunca prestan dinero efectivo, sino billetes que prometen dinero. Prestan promesas; y por esa promesa de dinero ha cambiado su dinero real y efectivo el primero que fue tenedor de esa promesa de dinero o billete promesa, etc..- -
-----El crédito del que los bancos hacen su tráfico es la creencia o la confianza, en virtud de la cual presta su capital del que lo tiene al que no lo tiene. El crédito se ejerce por el préstamo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----El uso de una cosa tan fecunda y excelente como el crédito no podría estar libre de degenerar en el abuso a que están expuestos otros bienes, tan grandes y fecundos como el crédito, a saber: la libertad y el poder. En los tres casos el abuso consiste en el mal uso nacido de la ignorancia o inexperiencia o de ambición viciosa y excesiva: debilidades que viven en el hombre inseparables de otras fuerzas más poderosas que corrigen y refrenan sus estragos. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Con estas lecciones de Alberdi, que sería largo transcribir en su totalidad, se puede explicar en gran medida el problema de la deuda externa argentina y una parte importante de la de nuestra actual crisis. Como decía Alberdi, las palabras crisis, remedio, contracción, revolución, plétora, son términos de medicina usados en la economía en virtud de la analogía entre el cuerpo social y el cuerpo humano. Al respecto, ver “in extenso” página 183 y siguientes.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Yendo ahora al objeto de este pleito, que es el empréstito, vemos que Alberdi, páginas 544, 559 y ss., hace un juicio muy crítico sobre el uso del empréstito y las previsiones del art. 4* de la C. Nacional, como de la Provincia de Buenos Aires, así como la creación de los respectivos bancos estatales, acertando en esta afirmación, transcribimos: en América, por fin, como en Europa, los gobiernos parecen entrar de más en más en la práctica peligrosa de echar mano del dinero ajeno, es decir: de los empréstitos levantados por emisiones de toda especie de deuda, en lo interior por emisión de fondos públicos y de papel moneda, y en lo exterior, por bonos dados en cambio de dinero tomado a crédito de lo extranjero. Por este medio moderno de los Estados, para cubrir los gastos de su vida pública las crisis tienden a volverse más generales y más frecuentes en todas partes, pero sobre todo en lo países de moneda fiduciaria, es decir: en que el crédito sirve y suple al instrumento de los cambios. Por eso, concluyendo, Alberdi propicia la eliminación de los empréstitos forzosos y de los bancos del Estado, sentenciando que la crisis actual, que no es sino la décima repetición de la dolencia, se repetirá diez veces más aún, y de peor en peor mientras queden en pie estas causas locales y promotoras del malestar económico enfrentando así decididamente lo que hemos denominado como pluralismo monetario.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Volviendo a Sagüés: ”Resta una última visualización del asunto: el posible argumento del estado de necesidad provincial. Si una provincia alega que ante la inexistencia de dinero constitucional para cancelar sus obligaciones no tiene otra alternativa que emitir el suyo sin permiso del Congreso argentino, por ejemplo para impedir el caos económico y social, la discusión del tema va a otro plano. En tal caso, la provincia debería reconocer con lealtad que está actuando inconstitucio¬nalmente, y que lo hace en virtud de un estado de necesidad no previsto por la Constitución. El debate, de ser así, concluiría grave, descarnado, encendido y profundo, en torno de la imposibilidad material de cumplir con la Constitución, pero al menos plantearía las cosas con la virtud de la sinceridad”.- -
-----Que en ese contexto corresponde analizar la norma del art. 95 de la Const. Provincial, que dice: “No podrá autorizarse empréstito alguno sobre el crédito general de la Provincia, ni emisión de fondos públicos, sino por ley sancionada con los dos tercios de votos de los miembros de la Legislatura. Toda ley que sanciona empréstitos debe especificar los recursos con que deba afrontar el servicio de la deuda y su amortización, los que en ningún caso podrán exceder del veinticinco por ciento de la renta ordinaria anual de la Provincia. No pueden aplicarse los recursos que se obtengan de empréstitos sino a los fines determinados, que debe especificarse en la ley que los autoriza, bajo responsabilidad de la autoridad que los invierta o destine a otros objetos. El uso del crédito en las formas establecidas puede autorizarse únicamente cuando sea destinado a la ejecución de obras públicas, para hacer efectiva la reforma agraria o para atender gastos originados por catástrofes, calamidades públicas y otras necesidades excepcionales e impostergables del Estado, calificadas por ley, sin poder aplicarse en ningún caso a enjugar déficit de administración.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Esta sección comienza con el art. 93 de la C.P. referido a la conformación del Tesoro Provincial, que en general se refiere a las operaciones de crédito que realiza, estableciendo en el art. 94 los principios tributarios constitucionales, y retomando en el art. 95 una legislación exclusiva para empréstitos y en el art. 96 el de los impuestos para gastos determinados. Esta singularidad de trato, como lo demuestra el debate de la convención reformadora de 1988, importa la trascendencia que se le dio al tema por los constituyentes; y el por qué, a diferencia de la Constitución Nacional, la caracterización de empréstitos no es la histórica, tradicional o general, sino una específica: no solo porque requiere una mayoría calificada para aprobarse, sino porque el propio texto que se precia de síntesis de 3 artículos de la Constitución originaria de 1957, no hace sino reglamentar “in extenso” los límites de su uso: a) ejecución de obras públicas; b) la reforma agraria; c) catástrofes o calamidades públicas; d) otras necesidades excepcionales e impostergables del Estado, calificadas por ley. Con una prohibición expresa: “Sin poder en ningún caso aplicarse a enjugar déficit de administración”. Los extremos del 2* párrafo del art. 95 de la C.P. no están acreditados por el legislador demandante.- - - - -
-----Sin embargo, debe advertirse “ab initio” que tal norma pertenece a la “SECCION NOVENA”, referida a la “POLITICA FINANCIERA”. Por el contrario, el art. 139, inciso 10 de la Constitución Provincial, referido a las atribuciones de la Legislatura local “CAPITULO IV)” establece que: “Considera el pago de la deuda interna y externa de la Provincia”. Y para ello no impone mayoría determinada. Es decir, corresponde una mayoría simple, lo que condice con el tratamiento que le da la Constitución Nacional. Al respecto, corresponde recordar que el concepto de deuda pública interna fue institucionalizado por la Ley Nº 23697 en su art. 38, al conferir fuerza de ley a los Decretos del P.E.N. Nº 377/89, de reestructuración y consoli¬dación de la deuda pública interna, y Nº 570/89 que dispuso la cancelación anticipada de las obligaciones de la deuda pública interna, mediante la entrega en canje de un nuevo título cuya emisión dispone. Por estos fundamentos es que la instituciona¬lización de este mecanismo de cancelación de las obligaciones del Estado es connatural a la declaración de la emergencia administrativa nacional (Ley Nº 23696) a la que oportunamente adhirió nuestra Provincia (cf.DROMI, “D.Administrativo”, p.478).-
-----Que en el debate realizado en el seno de la Convención Constituyente, del día 18 de mayo de 1988 se tomó en consideración del instituto que nos ocupa, en los siguientes términos:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Sr. Secretario: (Castello). "Art. 3*. Empréstitos. No podrá autorizarse empréstito alguno sobre el crédito general de la Provincia, ni emisión de fondos públicos sino por ley sancionada con los dos tercios de votos del total de los miembros de la Legislatura.- Toda ley que sancione empréstitos deberá especificar los recursos con que deba hacerse el servicio de la deuda y su amortización, los que en ningún caso podrán exceder del veinticinco por ciento de la renta ordinaria anual de la Provincia. "No podrán aplicarse los recursos que se obtengan de empréstitos sino a los fines determinados, que debe especificarse en la ley que los autorice, bajo responsabilidad de la autoridad que los invierta o destine a otros objetos. El uso del crédito en las formas establecidas, podrá autorizarse únicamente cuando su producido sea destinado a la ejecución de obras públicas para hacer efectiva la reforma agraria o para atender gastos originados por catástrofes, calamidades públicas u otras necesidades excepcionales e impostergables del Estado, calificadas por ley, sin poder aplicarse en ningún caso a enjugar déficit de administración."- - - - - - - - - - - - - - - - - - - Sr. Presidente (Córdoba): En consideración.- - - - - - - - - - - Tiene la palabra el Sr. Convencional Iturburu.- - - - - - - - - - Sr. Convencional Iturburu: Sr. Presidente, es muy simple. Donde dice "Toda ley que sancione empréstitos deberá especificar los recursos con que deba hacerse el servicio de la deuda y su amortización", entiendo que el servicio incluye los intereses y la cuota de amortización que se destine para ir cancelando el crédito. De modo que propondría que diga simplemente "con que deba hacerse frente al servicio de la deuda".- - - - - - - - - - Sr. Presidente (Córdoba): Tiene la palabra el Sr. Convencional Albrieu.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Sr. Convencional Albrieu: La Comisión, Sr. Presidente, entiende que el artículo está lo suficientemente claro, además, como ya aclaramos anteriormente este artículo es la suma de tres artículos de la Constitución textual de la actual Constitución, por lo que creemos que se entiende que el pago del empréstito es conjuntamente con todos sus intereses y todo lo demás está comprendido. Por lo tanto la Comisión solicita que se apruebe tal cual está.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Sr. Presidente (Córdoba): Tiene la palabra el Sr. Convencional Iturburu.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Sr. Convencional Iturburu: En ese caso, Sr. Presidente, solicito que diga "con que deba hacerse frente a los intereses y la amortización de la deuda".- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Sr. Presidente (Córdoba): A consideración de la Comisión.- - - - Tiene la palabra el Sr. Convencional Rodrigo.- - - - - - - - - - Sr. Convencional Rodrigo: Era una cuestión diferente, Sr. Presidente. Salvada esta cuestión que motiva esta charla entre el Convencional y la Comisión, quiero celebrar otro acierto más de los muchos que ha logrado esta Comisión, que ha sabido reducir en una sola norma tres artículos de la Constitución actualmente vigente, en lo que se refiere a la cuestión de empréstitos. Nada más, Sr. Presidente.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Sr. Presidente (Córdoba): Tiene la palabra el Sr. Convencional Albrieu.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Tiene la palabra el Sr. Convencional Albrieu.- - - - - - - - - - Sr. Convencional Albrieu: Sr. Presidente, creemos que sería suficiente con poner "afrontar" entonces quedaría: "Toda ley que sancione empréstitos deberá especificar los recursos con que deba afrontar el servicio de la deuda y su amortización".- - - - - - - Sr. Presidente (Córdoba): Lo acepta, Sr. Convencional Iturburu?.- Sr. Convencional Iturburu: No, Sr. Presidente, no acepto pero doy por concluída mi intervención. Gracias.- - - - - - - - - - - - - Sr. Presidente (Córdoba): En consideración.- - - - - - - - - - - Se va a votar, con las modificaciones introducidas.- Los Sres. Convencionales que estén por la afirmativa, sírvanse indicarlo.-.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Resulta afirmativa.- Ha sido aprobado por unanimidad, en consecuencia este artículo pasa a integrar el Texto Constitucional, corresponde que pase a la Comisión Redactora”. - ----Enfrentados a este contexto normativo, teniendo también en consideración el debate correspondiente efectuado en la convención constituyente, debe considerarse que la Ley Nº 3466 incorpora a la consolidación de deudas como uno de los mecanismos para reglar la deuda interna de la Provincia (adhiriendo a la ley de De La Rúa, Nº 25.344) o si se trata de un empréstito, reglado por el art. 95 de la Const. Provincial.- - - - - - - - - - - -
-----Que Julio César CRIVELLI, en su obra “La Emergencia Económica Permanente” (Ed. Abaco de Rodolfo Depalma, 2001, p.199 y ss.) señala respecto a los “Principios básicos de la consolidación de deudas del Estado”, que es de suma importancia la actitud que tiene el Estado respecto de sus acreedores en el sistema capitalista, insistiendo en la necesidad de vigencia plena del sistema jurídico, que impida o castigue el abuso del Estado contra los particulares. El Estado no actúa en la práctica como una entelequia abstracta. Lo hace por medio de funcionarios que, usando mal el poder público, pueden errónea o dolosamente, causar ilegítimo perjuicio.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Es preciso que el accionar del Estado esté reglado en todo lo posible y también es preciso que esas reglas se cumplan. Si el Estado no está en condiciones de honrar sus compromisos financieros, deberá postergarlos, pero es necesario que en esa postergación se observen ciertas reglas que constituyen determinaciones de principios generales del derecho adquiridos en nuestra Constitución Nacional.- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Respecto a los Principios generales de funcionamiento de la consolidación: alude a la refinanciación, que surge de una consolidación estatal compulsiva, debe ser instrumentada de tal modo que el acreedor puede endeudarse contra los instrumentos de deuda consolidada, sin sufrir en lo posible perturbaciones económicas mayores. La esencia de una consolidación radica en la sustitución del deudor, lo cual implica aumentar compulsivamente el crédito público. Cuando el Estado debe hacer frente a un gasto extraordinario, recurre normalmente al mercado de capitales interno y/o externo, colocando obligaciones con las que recauda fondos, debiendo estas obligaciones competir con otras que existen en el mercado. En consecuencia, el Estado al concebir las obligaciones que pretende colocar, toma en consideración la competencia existente, para igualarla o superarla, resultándole de lo contrario imposible colocar los papeles en cuestión.- - - -
-----En un proceso de consolidación compulsiva de la deuda del Estado, generado por su imposibilidad de honrar en término las obligaciones contraídas, el Estado no podría colocar obligaciones en el mercado porque, por hipótesis, es insolvente y nadie toma las obligaciones que así emite. Surge así claramente la imposibilidad de confundir un empréstito público con la consolidación de la deuda pública o con cualquier otro mecanismo de crédito público o de conversión forzosa de la deuda pública.-
-----Por otra parte, los acreedores, que reciben esos instrumentos, pueden guardarlos como ahorro y asumir la titularidad como mutuantes, ganando la tasa de interés, o tomar, a su vez, dinero en mutuo, recuperando el capital adeudado con costo neutro. Lógicamente, como en la hipótesis el crédito público se ha extinguido (el Estado está en cesación de pago), los acreedores deberán concurrir con su propia garantía de pago frente a quienes deseen prestarles el dinero, pues, como siempre, toda refinanciación es, en definitiva, un proceso de aumento de la garantía. Finalmente, los acreedores pueden vender estos intrumentos de crédito a quienes deseen asumir la calidad de mutuantes con el Estado. Sin embargo en este caso el costo no será neutro, pues quien asume el riesgo futuro del Estado insolvente deseará legítimamente para sí un valor de recuperación mayor que la mera tasa de interés y aun la cancelación de obligaciones con el Tesoro Nacional (art. 27, D. Nº 2190/91).- -
-----En definitiva, una consolidación debe estar concebida en términos tales que introduzca la menor perturbación posible en la economía de los acreedores. Para ello, es preciso que esté instrumentada de tal modo que los costos y condiciones generales que paga sean parejos con los que el mercado tiene para préstamos similares, alterando de esta forma lo menos posible el desenvolvimiento económico de los acreedores ("La emergencia económica permanente", Julio César Crivelli, pg. 199 y ss.).- - -
-----En punto a las OBLIGACIONES QUE SE CONSOLIDAN: tenemos un Marco temporal: a) dichas obligaciones deben estar vencidas o deben tener causa o título posterior al 31 de marzo de 1991 y anterior al 1* de enero del 2000. Para el caso de las obligaciones previsionales, originadas en el régimen general, las fechas son el 31 de agosto de 1992 y el 1* de enero del 2000, respectivamente; b) obligaciones de causa o título anterior a la fecha de corte: son las que tuvieron origen en hechos o actos ocurridos con anterioridad a la fecha de corte, aun cuando se reconocieran administrativa o judicialmente después de esta fecha; c) ambos casos deben ser posteriores al 31 de marzo de 1991 ó 31 de agosto de 1992, según sea el caso; d) la ley pone un límite en la consideración de la causa generadora de la obligación, se trata de la causa inmediata y no de la causa remota o mediata (CSJN., "Parilla", ED., t. 1556, p. 187; "Zuteco", ED., t. 165, p. 283). - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Esto último debe ser compatibilizado con el DECRETO LEY Nº 09/2002 (cf. Art. 181, Inc. 6° de la Constitución Provincial del 30 de diciembre del 2002; PUBLICACIÓN: B.O.P. Nº 4058 - 30 de diciembre del 2002; ps. 15-18, sobre EMERGENCIA ECONÓMICA, FINANCIERA Y ADMINISTRATIVA crea los BONOS GARANTIZADOS DE DEUDA PUBLICA RIONEGRINA - BOGAR). Su Artículo 1* autoriza al Poder Ejecutivo a disponer la emisión Certificados de Deuda Pública denominados "Bonos Garantizados de Deuda Pública Rionegrina", hasta la suma de Pesos Trescientos Millones ($ 300.000.000), para ser aplicados al pago de obligaciones del sector público provincial, como administración centralizada, descentralizada, entes autárquicos, sociedades del Estado, Poder Judicial y Legislativo, consolidadas bajo el régimen de la Ley Nº 3.466, conforme las disposiciones de la presente norma. Los certificados se denominarán "Bonos Garantizados de Deuda Pública Rionegrina" (BOGAR) y serán de dos clases: "Clase 1" y "Clase 2", en adelante "BOGAR 1" y "BOGAR 2". Y continúa: Artículo 2*.- Los BOGAR 1 se destinarán a la cancelación de las obligaciones previsionales previstas en los artículos 7* y 8* de la Ley Nº 3.466, como así también a aquéllas de naturaleza salarial, o derivadas de daños a la vida, la salud o a la integridad física, con excepción de los créditos que se originen en reclamos de devolución de aportes y sumas descontadas en el marco de las leyes de emergencia. Artículo 3*.- Los BOGAR 2 se destinarán a la cancelación de las obligaciones generales previstas en los artículos 7* y 8* de la Ley Nº 3466. Artículo 4*.- Los BOGAR 1 serán emitidos en una o más series, en pesos y de conformidad a las siguientes condiciones: l. Fecha de emisión de las series: la que disponga el Poder Ejecutivo para cada serie. 2. Plazo: setenta y dos (72) meses a partir de la fecha de emisión. 3. Tasa de interés anual: Se aplicará una tasa de interés anual fija del tres por ciento (3%). 4. Amortización de Capital: En cincuenta y cuatro (54) cuotas mensuales, iguales, y consecutivas desde el mes 19 al mes 72. 5. Capitalización: Durante el período de gracia del capital los intereses se capitalizarán mensualmente y a la fecha de finalización de aquel se amortizará el capital más los intereses en las condiciones que determine la reglamentación. 6. Transferibilidad: Los BOGAR 1 serán transferibles y cotizables en Bolsa y Mercado de Valores. 7. Coeficiente de Variación de Salarios (CVS): El saldo de capital de los Bonos, será ajustado conforme al Coeficiente de Variación de Salarios (CVS) referido en el Anexo II del Decreto Nº 1242/02 del Poder Ejecutivo Nacional. 8. Los certificados de deuda pública BOGAR 1 serán escriturales. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Artículo 5°.- Los BOGAR 2 serán emitidos en una o más series, en pesos y de conformidad a las siguientes condiciones:- 1. Fecha de emisión de las series: la que disponga el Poder Ejecutivo para cada serie.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 2. Plazo: Ciento noventa y dos (192) meses.- - - - - - - - - - 3. Tasa de interés anual: Se aplicará una tasa de interés anual fija del dos por ciento (2 %).- - - - - - - - - - - - - - - - - - 4. Amortización de Capital: En Ciento cincuenta y seis (156) cuotas mensuales y consecutivas desde el mes 37 al mes 192, siendo las sesenta (60) primeras cuotas equivalentes al cero coma cuarenta por ciento (0.40%); las cuarenta y ocho (48) siguientes cuotas equivalentes al cero coma sesenta por ciento (0.60%); las cuarenta y siete (47) restantes cuotas equivalentes al cero coma noventa y ocho por ciento (0.98%) y una última cuota al uno coma catorce por ciento (1.14%).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - 5. Intereses: Durante el período de gracia del capital los intereses se capitalizarán hasta el mes 6 y serán pagaderos mensualmente, operando el primer vencimiento el día que determine la reglamentación.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 6. Transferibilidad: Los BOGAR 2 serán transferibles y cotizables en Bolsa y Mercado de Valores.- - - - - - - - - - - - 7. Coeficiente de Variación de Salarios (CVS): El saldo de capital de los Bonos será ajustado conforme al Coeficiente de Variación de Salarios (CVS) referido en el Anexo II del Decreto Nº 1242/02 del Poder Ejecutivo Nacional.- - - - - - - - - - - - - 8. Los certificados de deuda pública BOGAR 2 serán escriturales.- Artículo 6*.- El pago efectuado al acreedor mediante los certificados de deuda "BOGAR 1" y "BOGAR 2", implica la extinción total de la obligación por la que se efectuó su entrega, como así también la de sus accesorios.- - - - - - - - - - - - - - - - - - Artículo 7*.- Los Bonos Garantizados de Deuda Pública Rionegrina "BOGAR 1" y "BOGAR 2" serán transferibles y la reglamentación establecerá los mecanismos para su circulación, pudiendo determinar los efectos cancelatorios respecto de los distintos portadores.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Artículo 8*.- El Poder Ejecutivo podrá rescatar en forma anticipada, total o parcialmente los certificados de deuda pública "BOGAR 1" y "BOGAR 2" que se encuentren en circulación. La reglamentación dispondrá el procedimiento de rescate para cada clase de certificados, el que deberá respetar el principio de igualdad de los tenedores.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Artículo 9*.- Los certificados de deuda pública "BOGAR 1" y "BOGAR 2", y los actos jurídicos que los tengan por objeto están exentos del pago de impuestos provinciales.- - - - - - - - - - - Artículo 10*.- Las formalidades de emisión y circulación de los certificados de deuda "BOGAR 1” y "BOGAR 2" se fijarán en la reglamentación.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Supletoriamente se aplicará el Código de Comercio.- - - - - - - - Artículo 16*. - Modificar el artículo 10 de la Ley Nº 3.466, el que queda redactado de la siguiente forma:- - - - - - - - - - - - "Artículo 10*.- El Poder Ejecutivo dispondrá la emisión de los Certificados de Deuda Pública BOGAR 1 y BOGAR 2 para afrontar la cancelación de las obligaciones consolidadas por esta Ley".- Luego vemos en su Artículo 17*: - Las obligaciones posteriores a la fecha de corte de la Ley Nº 3.466, podrán ser atendidas con los títulos previstos en la presente Ley, a tal efecto autorízase al Poder Ejecutivo a realizar transacciones judiciales, extrajudiciales o convenios de pago, pudiendo utilizar un porcentaje en moneda de curso legal, en función de las disponibilidades financieras y el saldo sea por su valor nominal o conforme a su valor técnico debidamente acreditado, en certificados de deuda publica "BOGAR 1" y "BOGAR 2", independientemente de la fecha de origen del crédito y su naturaleza.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Artículo 18*- La emisión de los certificados de deuda pública "BOGAR 1" y "BOGAR 2" autorizados por la presente norma implicará dejar sin efecto las autorizaciones legales de emisiones pendientes de los Certificados de Deuda Pública Rionegrina "RIO Clase 3".- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Artículo 19*.- Modifícase el artículo 1* de la Ley Nº 3.556, el que queda redactado de la siguiente forma:- - - - - - - - - - - - "Artículo 1*: Autorízase al Poder Ejecutivo a disponer la emisión de Certificados de Deuda Pública Rionegrina "RIO clase 4" por hasta la suma de Pesos veinte millones ($ 20.000.000), a fin de ser aplicados al monto correspondiente al saldo de la primera y la segunda cuota del sueldo anual complementario del año 2001 y -por la suma de Pesos diez millones ($ 10.000.000) para ser aplicados al monto correspondiente al sueldo anual complementario del año 2002 de la totalidad del personal del sector publico provincial, ya sea de la administración centralizada, descentralizada, entes autárquicos, sociedades del Estado, Poder Judicial y Legislativo". Su Artículo 20* establece que El Poder Ejecutivo podrá en el marco de la Ley Nº 3186 y su reglamentación, implementar la conversión o canje de deuda provincial respecto de obligaciones que provengan de la tenencia de títulos públicos provinciales, creados mediante las Leyes 2.545, 3.140 (art. 3), 3.274 y 3.372 (art. 4), por los certificados de deuda pública garantizados "BOGAR 2". El Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía, determinará el plazo, la forma y demás condiciones conforme las cuales deberá instrumentarse dicho canje o conversión de deuda pública”.- - - - Artículo 21*.- Modifícase el inciso a) del artículo 6* del texto ordenado de la Ley Nº 3.007 agregándose como segundo párrafo el siguiente: "a) "...Recibir títulos de la deuda pública nacional en los pagos que surjan de la aplicación de los regímenes generales y especiales de la Ley Nº 3.007, que integran la cartera de préstamos del ex Banco de la Provincia de Río Negro transferida al Estado Provincial, como así también de aquellos préstamos aportados por el Estado Provincial al Banco de Río Negro S.A. (hoy Banco Patagonia S.A.) respecto de los cuales se ejecutó la garantía de cartera y los que se ejecuten en el futuro, de acuerdo con el artículo 9* de la Ley 2.929 y los Decretos Nº 658/96 y Nº 1.004/97....". A su vez, el Artículo 22 deroga la Ley Nº 3.645.- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----El Artículo 23* establece: Autorizar al Poder Ejecutivo, a recibir en pago de impuestos provinciales, títulos de la deuda pública provincial y/o nacional provenientes del canje provincial, bajo las condiciones que determine por reglamentación la Dirección General de Rentas. Artículo 24*.- La presente Ley es de orden público y todo conflicto normativo sobre su aplicación deberá resolverse en beneficio de su vigencia. En tal sentido entiéndase derogada toda normativa que se oponga a lo aquí dispuesto. Artículo 25*.- Facúltese al Ministerio de Economía a disponer los mecanismos necesarios para 1a implementación de la presente Ley, como asimismo al dictado de las normas interpretativas, complementarias y aclaratorias de la operatoria aquí dispuesta. Por último, señalemos que el Artículo 26* establece que la ley entrará en vigencia el día de su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia. - - - - - - - - - - - - - ----Siguiendo al autor señalado (CRIVELLI). En cuanto al Concepto de controversia, indica que para que una obligación resulte consolidada, debe haber generado en algún momento de su vida una controversia administrativa o judicial, definiendo la Ley Nº 25.344 el concepto de controversia al remitirse expresamente a "cualquiera de los casos de deuda consolidada, previstos en el art. 1* (...) de la ley 23.982" (art. 13, Ley 25.344). La propuesta aceptada para definir el concepto de contraversia fue la realizada por la diputada Guzmán, proponiendo "que el inciso se refiera a las controversias reclamadas judicial o administrativamente tramitadas por leyes administrativas vigentes" (Diario de Sesiones de la H. Cámara de Diputados de la Nación, 7 y 8 de agosto de 1991), descartándose de esta manera los conflictos que puedieran producirse con las jerarquías intermedias de un organismo de la Administración salvo norma especial posterior o resolución judicial. En el marco de la Administración central, la controversia administrativa se patentiza con la existencia de cualesquiera de los recursos reglados por la Ley Nº 19.549, o el reclamo administrativo previo, establecido en el art. 30 de la misma norma. En el caso de nuestra Provincia deben señalarse las funciones conferidas a la Comisión de Transacciones Judiciales (art. 194, C.P.) que consagra expresamente el proncipio de trascendencia sin perjuicio de los órganos de control (art. 195, C.P.). La controversia judicial se produce, obviamente con el ejercicio de la acción judicial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En lo referido a Controversias tipificadas en el art. 13 de la Ley Nº 25.344: este art. remite a "cualquiera de los casos de deuda consolidada, previstos en el art. 1* (...) de la ley 23.982". a) Caso del inc. "a" del art. 1* de la ley 23.982: establece que habrá consolidación cuando medie o hubiere mediado controversia reclamada judicial o administrativamente, conforme las leyes vigentes, acerca de los hechos o el derecho aplicable, de modo tal que las controversias posteriores a la fecha de corte (31 de marzo de 1991 ó 31 de agosto de 1992, según sea la obligación común o previsional) en ningún caso generan la consolidación de la deuda; b) Caso del inc. "b" del art. 1* de la ley 23.982: se refiere a créditos o derechos reclamados judicial o administrativamente, o susceptibles de serlo, que hubieran sido alcanzados por suspensiones dispuesta por leyes o decretos dictados en función de la emergencia nacional, hasta el 1* de abril de 1991, siendo consolidados siempre que su atención no haya sido dispuesta o instrumentada por otros medios. Para una parte de la doctrina, estos casos no están comprendidos en el art. 13 de la ley 25.344; c) Caso del inc. "c" del art. 1* de la ley 23.982: se refieren a créditos reconocidos por pronunciamiento judicial, aunque no hubiera existido controversia o ésta cesara o hubiese cesado por un acto administrativo, un laudo arbitral o una transacción, entendiendo que se refiere a distintos casos que son normales en la Administración, ergo: silencio de la Administración, reconocimiento generalizado, amparo por mora; d) Caso del inc. "d" del art. 1* de la ley 23.982: se refiere a las obligaciones accesorias a una obligación prinicipal, la obligación accesoria siempre sigue la suerte de la principal, salvo que la ley o las partes dispongan expresamente lo contrario ("La emergencia económica permanente", Julio César Crivelli, pg. 214 y ss.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Conviene destacar que la Ley Nº 3466 y el D.L. Nº 9/92 establecen mecanismos diferentes a los contemplados originaria¬mente en la Ley Nº 25344. En Río Negro, el Dto. Nº 9/03 modifica el plazo acortándolo para deudas salariales y corrige la forma de actualización, el interés y la garantía.- - - - - - - - - - - - -
-----Carlos M. GIULIANI FONROUGE (“Derecho Financiero”, Vol. II, 5a. ed., Depalma) afirma que corresponde distinguir entre Deuda consolidada y deuda flotante. Según la extensión de las obligaciones en el tiempo, la deuda se clasifica en consolidada y flotante. La palabra consolidada tiene su origen en la expresión inglesa "consolidated", que se refería a la deuda pública permanente, atendida con un fondo especial que no requería el voto anual de los recursos correspondientes; en la actualidad, esa denominación carece de significación jurídica, pues ahora corresponde a la deuda a mediano y a largo plazo, por oposición a la deuda flotante o deuda a corto plazo.- - - - - - - - - - - -
-----Tanto en nuestro país como en el extranjero, la deuda flotante tiende a constituir la modalidad ordinaria de empréstito, por lo cual es oportuno recordar que se trata de un medio cómodo para el Estado, ya que le permite superar ciertas formalidades legales o constitucionales -si se analiza el art. 95, C.P., en orden a las finalidades que puede tener un empréstito y la prohibición de enjugar déficits que está enrolado ante la vieja corriente del endeudamiento a largo plazo; se aprecia así su aserto interpretativo pues hay un vallado con límite muy difícil de superar- Entraña peligros de orden financiero y político, cuya forma ortodoxa de protección es la consolidación que importa, en cierta forma, una especie de conversión. En punto al Régimen del empréstito público, advierte que cabe comenzar señalando que aparecen predominantes los empréstitos a corto plazo y a plazo intermedio, a diferencia de épocas pretéritas que se recomendaban y efectuaban operaciones a largo plazo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En cuanto al ámbito territorial, surgen dos orientaciones sucesivas pero no excluyentes. En nuestro país existe una tendencia a la nacionalización de la deuda, lo cual significa que, jurídicamente, la emisión y el proceso de cumplimiento y extinción se realizan bajo el imperio exclusivo del ordenamiento legal del Estado que hace uso del crédito. Esta corriente fue interrumpida a partir de 1961 por la concertación de numerosos empréstitos extranjeros.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La otra evolución es más reciente y se manifiesta con la aparición de organismos financieros internacionales, cuyo fin principal u objetivo directo es actuar en el campo monetario o en el económico, y que con frecuencia se vincula con fines políticos ostensibles o disimulados.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----El concepto tradicional de empréstito se configura cuando el Estado recurre al mercado en demanda de fondos, con la promesa de reembolsar el capital en determinadas formas y términos y de pagar un interés periódico. Si el empréstito se emite y cumple en el país, será interno; si la obligación emergente es adeudada en una o varias plazas extranjeras y, además es pagadera en uno o varios centros financieros del exterior mediante transferencia de valores, entonces se trata de un empréstito externo o internacional.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Respecto al empréstito como acto de soberanía, FONROUGE sostiene que el principal expositor de esta doctrina fue el Dr. Luis María Drago, formulando su doctrina jurídica sobre el empréstito en el estudio titulado "Los empréstitos de Estado y la política internacional", mencionando entre otros aspectos que los títulos de la deuda extranjera constituyen "una clase o categoría excepcional de obligaciones no confundibles con ninguna otra. Son emitidos en virtud del poder soberano del Estado ... y no ofrecen los carácteres generales de los contratos de derecho privado .... La deuda proveniente de empréstitos internos o externos, con emisión de bonos o títulos de determinado interés, constituye lo que técnicamente se llama "deuda pública" propiamente dicha, o "deuda nacional". Ella no puede dar lugar a acciones judiciales, porque los bonos o fondos públicos que la constituyen salen a la circulación como papel moneda, y su servicio se atiende o es suspendido en virtud de actos de soberanía, perfectamente caracterizados como tales". Hace notar también que en los reclamos por obligaciones de este tipo, no hay ni puede haber denegación de justicia, "porque el tribunal para interponer demanda contra el Estado deudor no sólo no existe, sino que no es posible concebirlo ni aún hipotéticamente".- - - - - - - - - - -
-----En lo referido a la Consolidación de la deuda, señala que se dice que hay consolidación cuando la deuda flotante, esto es, la deuda a corto plazo, es transformada en deuda a largo plazo o a plazo intermedio. Existe, al igual que en la conversión, una alteración de las condiciones de la operación original y un canje de títulos; pudiendo decirse que en esencia es una conversión, sólo que en lugar de modificarse el interés, se cambia el plazo, aunque también pueden combinarse ambas circunstancias.- - - - - -
-----Para Héctor B. Villegas (cf. ”Manual de Finanzas Públicas”, Ed. Depalma, 2000, p.329 y ss.) uno de los medios utilizados por el Estado para conseguir fondos consiste en utilizar la fe o confianza que inspira como deudor para lograr que se le entreguen bienes ajenos creyendo en su promesa de posterior restitución. Esa fe o confianza es lo que se denomina “crédito público”. Si ante las dudas de los futuros acreedores el gobierno logra revertir el escepticismo sobre su buen comportamiento como receptor y devolvedor de fondos, concertará con su acreedor la operación denominada empréstito.- - - - - - - - - - - - - - - - -
-----De tal manera, el empréstito es “la operación mediante la cual el Estado recurre al mercado interno o externo de capitales en demanda de fondos y logra cerrar trato con uno o varios acreedores que le prestan dinero contra la promesa de reembolsar el capital, en la forma y condiciones acordadas, con sus intereses también convenidos”.- - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Para Villegas, la cuestión de la naturaleza del empréstito es tema típico de derecho financiero, pero con trascendencia para el campo de las finanzas públicas, lo cual torna necesaria una rápida visión de la discusión planteada entre los autores. Unos sostienen que el empréstito es un acto de soberanía (cf. Luis M. Drago, Ingrosso, Sayagués Laso, Giuliani Fonrouge); para otros el empréstito es un contrato (Gastón Jeze, Trotabas, Waline, Zanobini, Ahumada, de Juano, Duverger y la mayoría de la doctrina). En este último caso se discute si se trata de un contrato similar a los de derecho privado, en el cual el Estado renuncia a su rol preeminente para colocarse en situación de igualdad para con el contratante prestamista, o si es un contrato de derecho público, en el cual fija las condiciones de manera unilateral.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----También el autor trata la clasificación de deuda interna y deuda externa, entendiendo que la diferencia entre ambas debe ser separadamente considerada, tanto desde el punto de vista económico como el jurídico. En el primer aspecto, la deuda es interna cuando el dinero obtenido por el Estado en préstamo surge de la propia economía nacional; en cambio, la deuda es externa cuando el dinero prestado proviene de economías foráneas. Desde el punto de vista jurídico, es interna cuando se emite y paga dentro del país, con aplicación de las leyes y tribunales nacionales; es externa cuando ello no ocurre.- - - - - - - - - -
-----En punto a la deuda consolidada y la flotante, Villegas sostiene que la primera es aquella deuda pública permanente atendida por un fondo que no requiere el voto anual de los recursos correspondientes. La flotante, en cambio, es la que el Tesoro del Estado contrae por breve período de tiempo, para proveer a momentáneas necesidades de caja por gastos imprevistos o por retraso en los ingresos extraordinarios.- - - - - - - - - -
-----En punto a la emisión de empréstitos, presupone la consideración previa de una serie de cuestiones acerca del plazo, la tasa de interés, los beneficios accesorios, las garantías contra depreciaciones monetarias, etc.. Además, se debe tener presente que el régimen jurídico de su emisión depende del plazo, requiriéndose la sanción de una ley que expresamente disponga su emisión y la tasa de interés, así como las formas y plazos de su amortización (cf. Villegas, ob. cit.).- - - - - - - - - - - - - -
-----Rodolfo R. Spisso, sostiene en punto a los “Bonos de consolidación” de la Ley Nº 23982, sobre la que se edificó la doctrina y jurisprudencia de la última década, aplicables a la nueva consolidación dispuesta por la Ley Nº 25344 y por ende a las provincias que adhieren, que la ley prevé la cancelación de las obligaciones mediante la suscripción de bonos de consolidación y bonos de consolidación de deudas previsionales, pudiendo los acreedores optar por suscribir, por el importe total o parcial de su crédito, tales títulos en moneda nacional o dólares estadounidenses. En punto a la extinción de las obligaciones consolidadas, la ley dispone que la consolidación implica la novación de las obligaciones originales y la extinción de todos sus efectos. El legislador ha echado mano de la figura de la novación, que constituye, conforme los arts. 724/801 del Código Civil, un medio de extinción de las obligaciones (cf. "La ley de consolidación de deudas del Estado", Rodolfo R. Spisso, ed. Depalma, p.57 y ss.). Más adelante volveremos sobre este particular.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Una vez expuestas las posiciones doctrinarias que lucen supra, una vez más, entonces, corresponde reiterar que la Ley Nº 3466 incorpora a la consolidación de deudas como uno de los mecanismos para reglar la deuda interna de la Provincia (adhiriendo a la ley de De La Rúa, Nº 25.344), y no es de su esencia la modalidad del empréstito, sino uno de los mecanismos que la CSJN. ha reconocido para que el Estado pueda hacer frente a sus obligaciones dentro del marco de la emergencia económica o ante situaciones excepcionales que impiden el cumplimiento regular de las obligaciones. A tal fin ver Alperín, Carrocerías S.A. c/Mun. Ciudad de Bs. As., CSJN,, Fallo del 18 julio de 1995, donde además se ha reconocido como una cuestión de derecho público local.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
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