Fallo Completo STJ

Organismo	SECRETARÍA LABORAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LABORAL STJ Nº3
Sentencia	54 - 30/05/2006 - DEFINITIVA
Expediente	20653/05 - PEREZ, JORGE S. Y OTROS C/ MUNICIPALIDAD DE EL BOLSON S/ SUMARIO S/ INAPLICABILIDAD DE LEY
Sumarios	Todos los sumarios del fallo (7)
Texto Sentencia	///MA, 30 de mayo de 2006.- VISTO: Las presentes actuaciones caratuladas: “PEREZ, JORGE S. Y OTROS C/ MUNICIPALIDAD DE EL BOLSON S/ SUMARIO S/ INAPLICABILIDAD DE LEY” (Expte. N° 20653/05-STJ), puestas a despacho para resolver, y- - - - - - - - - - - - - - - - - - CONSIDERANDO: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----1.- Que mediante la sentencia obrante a fs. 114/118, la Cámara del Trabajo de la IIIa. Circunscripción Judicial con asiento de funciones en la ciudad de San Carlos de Bariloche rechazó en todas sus partes la demanda promovida por un grupo de empleados de la Municipalidad de El Bolsón con el objeto de que se declarara la inconstitucionalidad de las Resoluciones 081/02, 170/02 y 097/03 y de las Ordenanzas 070/02 y 160/03 que –a entender de la actora- habían sido dictadas en contra de diversas normas municipales (Estatuto del Empleado Público Municipal -Ord. 043/86-, Escalafón del Empleado Público Municipal -Ord. 250/86-, horas de trabajo -Ord. 009/95-, adicional remunerativo -Disposiciones 057/92 y 075/92-) y se condenara al municipio a abonar las sumas que resultaren en su consecuencia, con imposición de costas a los actores vencidos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Contra ese pronunciamiento, las partes actora y demandada interpusieron sendos recursos extraordinarios de inaplicabilidad de ley, a tenor de las presentaciones de fs. 124/158 y vlta. y 159/168 respectivamente, que habrán de ser tratados por separado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 2.- RECURSO DE LA PARTE ACTORA: - - - - - - - - - - - - - - - -----2.1.- Que, para decidir como lo hizo, el Tribunal de grado sostuvo que la declaración de inconstitucionalidad de una norma es procedente en tanto el interesado demuestre claramente de qué forma aquélla contraría la Norma Fundamental y le causa un gravamen, para lo cual es menester que precise y acredite fehacientemente en el supuesto /// ///-2- concreto el perjuicio que le genera la aplicación del dispositivo. Agregó que ello no se advertía en la demanda ni en las presentaciones ulteriores, pues el requirente se limitaba a descalificar diversas normas y a conjeturar agravios vinculados con la manera en que debían liquidarse los salarios y olvidaba que ese mismo Tribunal, al declarar parcialmente inconstitucionales las Resoluciones 081/02 y 170/02 y la Ordenanza 070/02, ya había establecido el límite al que debía ceñirse la Administración municipal en materia salarial: mantener el nivel remuneratorio anterior a las resoluciones antes citadas, lo que no implicaba mantener vigente el Estatuto del Empleado Público Municipal (Ordenanza 043/86), el Escalafón del Empleado Municipal (Ordenanza 250/86) y el Adicional Remunerativo (Disposiciones 057 y 075/92).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----La Cámara agregó que los fundamentos expuestos en la demanda resultaban insuficientes para demostrar la inconstitucionalidad pretendida pues no eran de aplicación al empleado público las normas laborales que allí se citaban. Destacó que no existía negociación colectiva ni convenio de tal naturaleza aun cuando, al momento de definir aspectos salariales u otros que involucraran la relación del empleado público, se le hubiera dado participación al sector. Expresó que lo mismo podía sostenerse en relación con el horario y con el modo de abonar las horas extras, pues el órgano administrativo poseía facultades suficientes para modificar el horario de sus agentes y para exigir el cumplimiento de una hora más en la medida en que no resultare irracional dentro de un marco de austeridad. Finalizó diciendo que dicho principio tenía plena vigencia aun cuando –de modo indirecto- se afectara en escasa proporción la retribución del trabajador municipal ya que el fundamento de las normas de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar /// ///-3- situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto.- - - - - - - - - - - - - - - - -----2.2.- Que, como fundamento de la pretensión recursiva, el presentante aduce que las Ordenanzas 043/86, 250/86 y 009/95 han obedecido a la negociación que celebraron la parte obrera y la patronal y que, si bien no ha habido intervención de ningún órgano de trabajo para que formalmente pueda hablarse de una convención colectiva, dichas normas han obrado como tal, y ello no sólo por voluntad de las partes sino también por imperio del art. 14 bis de la Const. Nacional. Manifiesta que las normas precitadas han sido la base y el fundamento de la relación laboral municipal, del estatuto y del escalafón del empleado público municipal, y tan así han sido consideradas como una verdadera convención colectiva de trabajo que de las propias ordenanzas aludidas resulta que éstas no podían ser modificadas sino por acuerdo de partes, en una comisión especial convocada al efecto.- - - -----Expresa que al instar la acción dijo que no se atacaba la inconstitucionalidad de algún artículo determinado de las Ordenanzas 081/02, 170/02, 70/02, etc., modificatorias del Estatuto y del Escalafón del empleado público municipal, sino de las normas en su totalidad, pues fueron dictadas sin respetar las Ordenanzas 043/86, 250/86, etc. En tal sentido, destaca que si estas últimas requerían para su modificación que se constituyera una mesa de trabajo con la debida intervención obrera, lo que garantizaba la categoría de una convención colectiva de trabajo, el dictado de las normas atacadas en violación de lo dispuesto por las respectivas normas de por sí las convertía en nulas, por resultar violatorias del debido proceso, de la defensa en juicio y /// ///-4- de la propiedad.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En síntesis, el recurrente se extiende en consideraciones tendientes a demostrar que el proceso de formación de las nuevas normas impugnadas no respetó la intervención de la representación obrera que garantizaban las normas anteriores, por lo que ello las convertía en actos unilaterales que –a su entender- no se condicen con la bilateralidad propia del contrato de trabajo.- - - - - - - - -----2.3.- Que, ingresando en el análisis de la impugnación deducida, corresponde señalar que el recurso no puede superar el examen preliminar y corresponderá declararlo formalmente inadmisible.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Ello así por cuanto no se advierte suficientemente demostrada la violación legal en que se funda.- - - - - - - - -----En efecto, del examen de las ordenanzas derogadas (043 y 250/86) –oportunamente acompañadas como prueba documental y que se hallan reservadas en Secretaría- no surge que hubieran previsto un procedimiento para su modificación que requiriera de la intervención de una comisión especial convocada al efecto e integrada con representantes de los trabajadores.- - -----La única mención a la referida comisión aparecía en los arts. 170 y 171 de la Ord. 250/86, por la que se aprobó el anterior Régimen Escalafonario Municipal. En ellos se expresaba: art. 170: “A los efectos de reglamentar este Estatuto y Escalafón se creará, dentro de los 30 (treinta) días corridos de aprobado el presente, una comisión integrada por dos miembros del Concejo Municipal y dos de las entidades gremiales reconocidas. Esta comisión será presidida por uno de los representantes del concejo. Las designaciones serán adoptadas por simple mayoría y de aplicación inmediata y obligatoria por parte del Concejo, y surtirán efectos individuales y colectivos según el caso. En el supuesto de empate el Presidente tendrá doble voto”; art. 171: La /// ///-5- Comisión antes enunciada deberá expedirse en un plazo de 30 (treinta) días hábiles administrativos, cesando transitoriamente en sus funciones hasta tanto una de las partes lo requiera nuevamente”.- - - - - - - - - - - - - - - -----Como se advierte de su simple lectura, lo que las normas preveían era la creación de una comisión de trabajo a los efectos de la reglamentación del escalafón municipal ya sancionado, pero de ello no se sigue que las normas en cuestión hubieran previsto un mecanismo específico para su modificación, tal como pretende el recurrente.- - - - - - - - -----Históricamente, en nuestro país los funcionarios públicos eran nombrados y despedidos por la simple voluntad de quien tenía competencia para ello, bastando la figura de la locación de servicios para regular las relaciones jurídicas entre el Estado y sus agentes. Ello fue así hasta que la reforma constitucional de 1957 consagró la estabilidad del empleado público y se dictó el Estatuto funcionarial (decreto-ley 6666/57). A partir de entonces surgió el debate acerca de la naturaleza jurídica del empleo público, básicamente entre quienes piensan que se trata de un contrato administrativo y los que sostienen que se trata de una relación estatutaria o reglamentaria, en la que se privilegia la valoración del régimen legal que disciplina la actividad y en la que el peso del consentimiento de las partes para la formación del vínculo resulta inocuo comparado con la trascendencia que adquiere el poder regulatorio estatal sobre la materia (véase: “Régimen de Empleo Público en la Administración Nacional”, dirigido por Fernando García Pullés, LexisNexis, 2005, págs. 12/18; Tomás Hutchinson: “Breves reflexiones acerca de la función pública”, en Revista de Derecho Laboral, 2004-1, Rubinzal Culzoni Editores, págs. 41 y sgtes.)- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----De cualquier manera, resulta relevante destacar que, /// ///-6- tal como lo ha puesto de manifiesto la doctrina, “desde hace años se registra en el ámbito internacional un movimiento que se ha denominado \'laboralización\' o \'privatización\' del empleo público, que se halla enderezado a equiparar su régimen con los que disciplinan la relación de trabajo en el ámbito del derecho privado. Esta tendencia ha tenido correlato en nuestro ordenamiento jurídico, como se observa en algunas de las modificaciones introducidas en las últimas décadas en la legislación nacional, provincial y municipal relacionadas con la materia, influyendo asimismo –aunque con menos intensidad- en la doctrina administrativa y en la jurisprudencia en general” (“Régimen de Empleo Público en la Administración Nacional”, dirigido por Fernando García Pullés, ya cit., pág. 26).- - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En el mismo orden de ideas también se ha dicho: “El aludido proceso de \'privatización\' se inició, en nuestro país, en el año 1945 en virtud del dec. 23852/1945, ratificado por ley 12921, el cual consagró el primer régimen de asociaciones profesionales de trabajadores con un alcance general, aplicable tanto a empleados públicos como a privados. Aunque el dec. 23852/1945 no lo especifica expresamente, nunca se discutió que tanto ese régimen legal como los que le sucedieron hasta ahora (ley 14455, año 1958, ley 20615, año 1974, ley 22105, año 1980 y ley 23551, año 1988, en vigencia) tienen plena aplicación en la función pública, de acuerdo también con lo dispuesto por el art. 14 bis de la CN (año 1957), y la convención internacional 87° de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, ratificado por nuestro país en el año 1959” (De la Fuente, Horacio: “La privatización del empleo público”, LL 2001-B-984). Vinculado con ello, a partir de 1970, en diversas esferas del sector público nacional comenzaron a /// ///-7- concertarse convenios colectivos de trabajo, tendencia que se vio finalmente reforzada con la ratificación del convenio 154 de la OIT, sobre el Fomento de la Negociación Colectiva, mediante la promulgación de la ley 23544 (año 1988), aplicable tanto al empleo público como al privado.- - -----En sintonía con dicho proceso, algunas provincias fueron las primeras en dictar leyes que consagraron regímenes especiales de convenciones colectivas aplicables a sus empleados públicos: Santa Fe en 1987, La Rioja en 1987 y Santa Cruz en 1988 (véase: De la Fuente, Horacio: op. cit.).- -----En el caso de la provincia de Río Negro, no se siguió esta corriente ya que los arts. 48 y 49 de la Constitución de 1988 adhirieron a la corriente estatutaria, mientras que los municipios, por su autonomía institucional (art. 225 Const. Pcial.), tienen facultades para fijar su propia política, la que ejercitan al dictar sus propias Cartas Orgánicas.- - - - -----En tanto no lo hagan, se rigen por la Ley 2353, de Municipios y Comunas, sancionada por la Legislatura provincial de acuerdo con lo establecido en la Tercera Parte, Sección VI: “Poder Municipal”, de la Constitución de la Provincia, cuyo art. 39 atribuye al Concejo Deliberante la facultad de sancionar ordenanzas (inc. “a”) y, más específicamente, la de “dictar el Estatuto y Escalafón de los agentes municipales a propuesta del Poder Ejecutivo...” (inc. “e”).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En el caso particular de la Municipalidad de El Bolsón, que cuenta con su propia Carta Orgánica, resulta de interés señalar que el art. 41, incs. 2 y 7, reproduce la normativa antes transcripta de manera idéntica y que, el art. 69 establece: “Los empleados municipales se rigen por el Estatuto y Escalafón del Personal Municipal, los que son creados y reglamentados por ordenanza”. En consecuencia, en el caso de este municipio en particular, también es clara /// ///-8- la filiación al régimen estatutario.- - - - - - - - - -----En la misma línea de pensamiento, la Suprema Corte de Mendoza ha reconocido que los municipios tienen facultades constitucionales para fijar el escalafonamiento y remuneración de sus empleados (sentencias del 21.02.91 in re: “Chiodelli, Osvaldo c/ Municipalidad de la Capital s/ APA”, L.L. 1991-C-450, J.A. 1991-II-210 y “Farías, Crecencio c/ Municipalidad de la Capital s/ APA”; del 30.08.99, “Batel de Del Río c/ Municipalidad de Godoy Cruz”, J.A. 2000-III-309, citadas por Francisco Fernández: “Municipalidad” en: “Revista de Derecho Público”, 2005-2, “Derecho Municipal, [tercera parte]”, Rubinzal Culzoni Editores, págs. 354/355), lo que, más allá de las particularidades de cada régimen provincial, encuentra su fundamento en lo dispuesto en los arts. 5 y –luego de la reforma de 1994- 123 de la Constitución Nacional.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Lo hasta aquí expuesto no pretende desconocer la natural aspiración de los trabajadores de influir directamente en el diseño de las normas que establezcan sus condiciones de trabajo. De lo que se trata en el sub-exámine es de destacar que, en la órbita del empleo público municipal, en este caso, de la localidad de El Bolsón, su propia Carta Orgánica atribuye a los órganos del gobierno municipal la facultad de dictar el estatuto y escalafón. En consecuencia, las normas emanadas de los referidos órganos no pueden erigirse –por ese sólo hecho- en inconstitucionales.- - - - - - - - - - - - - - -----Por último resulta pertinente señalar que, en una acción de amparo que guardaba algún punto de contacto con el presente, también se cuestionó la constitucionalidad de una ordenanza que introducía modificaciones en el Estatuto del Empleado Municipal –en ese caso de la ciudad de Viedma- por haber sido dictada sin participación de los empleados municipales (in re: “SOYEM – Viedma s/ Acción de amparo /// ///-9- por derechos de incidencia colectiva...”, Se. N° 61 del 12.07.05 del registro de la Secretaría N° 4 de este STJ). Sin perjuicio de que la referida acción fue desestimada por los fundamentos allí expuestos, a cuya lectura corresponde remitir brevitatis causa, interesa poner de resalto que el mencionado antecedente se fundaba en lo dispuesto por el artículo 121 de la Carta Orgánica Municipal de esta capital, por el que se introdujo una cláusula transitoria, ausente en el presente caso, según la cual el Gobierno Municipal revisaría el estatuto del personal dentro del plazo de un año de sancionada la Carta Orgánica con la participación del personal, a través de sus representantes.- - - - - - - - - - -----2.4.- Que, en mérito a las razones que anteceden, corresponderá declarar la inadmisibilidad del recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley interpuesto por la parte actora a fs. 124/158 y vlta. de las presentes actuaciones. Con costas.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - 3.- RECURSO DE LA PARTE DEMANDADA: - - - - - - - - - - - - - -----3.1.- Que, a su turno, se presenta la doctora Lamas, en carácter de apoderada de la demandada, con patrocinio letrado de la Dra. Capararo, y cuestiona la regulación de sus honorarios profesionales. Sostiene que, en este aspecto, el fallo atacado incurre en falta de fundamentación suficiente de los honorarios regulados, vulnera los arts. 8 y 47 de la ley 2212, se aparta de las pautas arancelarias y de los antecedentes de autos y contradice la doctrina del Tribunal en otras causas. Aduce que vulnera el sistema de la sana crítica, con menoscabo de los derechos de los profesionales actuantes, así como los principios de igual remuneración por igual tarea y de justa retribución por la tarea desarrollada, en abierta conculcación a los derechos de propiedad, igualdad y debido proceso (arts. 17, 16, 18 y 33 de la Constitución Nacional).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - /// ///-10- En esencia, manifiesta que no se establece la inferencia seguida para arribar a la regulación efectuada y que debieron tenerse en cuenta las sumas pretendidas en el reclamo, desconociéndose cuál es la base de cálculo.- - - - - -----3.2.- Que, ingresando en el análisis del remedio procesal incoado, corresponde adelantar criterio en el sentido de que carece de chances de prosperar.- - - - - - - - -----Ello es así toda vez que, en primer término, cabe señalar que la recurrente carece de gravamen y, en consecuencia, de interés legítimo para recurrir. Adviértase que la presentación no fue hecha por la letrada por derecho propio, sino con invocación de la representación de la poderdante (véase fs. 159, primer párr.).- - - - - - - - - - -----Sobre el particular se ha dicho: “La parte carece de interés legítimo para apelar por bajos los honorarios de sus propios letrados; la apelación ha de ser interpuesta por éstos en defensa de sus propios derechos” (CNAT, Sala II, “Zenocrati”, 24.09.87, DT 1987-B-2141).- - - - - - - - - - - -----Asimismo se ha afirmado: “Sólo el beneficiario del honorario está legitimado para plantear su incremento, por lo que las impugnaciones planteadas a nombre del mandante son inadmisibles” (C.F.S.S., sala 2°, “Logueira” del 04.02.00).- -----Si bien podría señalarse que, en caso de incumplimiento de la accionante, la letrada podría eventualmente reclamar el pago a su cliente en los términos del art. 49 de la L.A. y ello le otorgaría a éste algún interés en la regulación efectuada, tal situación podría invocarse si se pretendiera cuestionar los honorarios por altos –pese a que, en ese supuesto, de todos modos la mandante podría repetir de los obligados al pago (actora condenada en costas), por lo que sólo tendría un interés indirecto-, pero ninguna duda cabe de que nunca se encontraría habilitada para cuestionar los honorarios regulados por bajos, tal como se pretende en el // ///-11- presente caso.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En segundo término, y sin perjuicio de lo expuesto precedentemente, cabe señalar que reiterada y añeja doctrina de este Cuerpo sostiene que las cuestiones relativas a la regulación de los emolumentos profesionales son ajenas a la excepcional instancia casatoria y se encuentran reservadas a los jueces de grado. Así se ha dicho: “La temática en cuestión sobre regulación de honorarios es ajena a esta instancia por cuanto quien está en mejores condiciones de evaluar la naturaleza y calidad de las tareas realizadas, por una cuestión de inmediatez y conocimiento de todo el proceso, es el grado” (in re: “ARNO”, Se. N° 31/01 entre otras).- - - -----Por último se estima oportuno destacar que, en relación con lo afirmado por la recurrente en el sentido de que debió tomarse la suma de las diferencias salariales producidas como consecuencia de la aplicación de las normas tachadas de inconstitucionales como base de cálculo para la regulación de los honorarios, el Tribunal de grado afirmó que esa pretensión motivó un anterior pronunciamiento en el que declaró parcialmente inconstitucionales las referidas normas, ordenó la devolución de las sumas descontadas y estableció el límite al que debía ceñirse la Administración municipal en materia salarial: mantener el nivel remuneratorio anterior a las nuevas normas (véase fs. 115 últ. párr. y copias de las sentencias N° 218 del 22.09.03 y 262 del 21.10.03 del registro de la Cámara, acompañadas como documental de la parte demandada y reservadas en Secretaría). Ello permite advertir que, en el caso de autos, se convalidó el nuevo estatuto y escalafón municipal a excepción de la incidencia que pudiera provocar en los salarios de los empleados municipales devengados con anterioridad a su entrada en vigencia, cuestión que fue abordada en otros pronunciamientos dictados por la Cámara, tal como también se puso de resalto / ///-12- al rechazar la excepción de cosa juzgada opuesta por la demandada (fs. 96/98). En consecuencia, si en un anterior pronunciamiento se ordenó restituir las diferencias salariales derivadas de la aplicación del nuevo régimen de empleo público municipal y en los presentes autos se rechazó la excepción de cosa juzgada por entender que no mediaba la necesaria identidad entre lo aquí demandado y lo debatido en el precedente aludido, no puede pretenderse que se computen tales sumas como monto base del rechazo de la demanda decidido en los presentes autos.- - - - - - - - - - - - - - - -----3.3.- Que, por las razones expuestas precedentemente, corresponderá declarar inadmisible el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley interpuesto por la demandada a fs. 165/168. Con costas.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Por ello, EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA R E S U E L V E: Primero: Declarar inadmisibles los recursos extraordinarios de inaplicabilidad de ley interpuestos por las partes actora y demandada a fs. 124/158 vlta. y 159/168, respectivamente. Con costas.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Segundo: Regístrese, notifíquese y oportunamente devuélvanse.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - VÍCTOR H. SODERO NIEVAS -Juez- ALBERTO I. BALLADINI -Juez- LILIANA LAURA PICCININI -Juez- ANTE MI: GUSTAVO GUERRA LABAYEN -Secretario- TOMO: II SENTENCIA: 54 FOLIO N°: 392 a 403 SECRETARIA: 3
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