Fallo Completo STJ

Organismo	SECRETARÍA CAUSAS ORIGINARIAS Y CONSTITUCIONAL STJ Nº4
Sentencia	91 - 03/07/2001 - INTERLOCUTORIA
Expediente	15652/01.- - GROSVALD, Guillermo José s/Acción de Inconstitucionalidad
Sumarios	Todos los sumarios del fallo (6)
Texto Sentencia	///MA, 3 de julio del 2.001.-VISTO: Las presentes actuaciones caratuladas: "GROSVALD, Guillermo José s/Acción de Inconstitucionalidad" (Expte. Nº 15652/01-STJ-), puestas a despacho para resolver, y- - - - - - --CONSIDERANDO:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- -----Que a fs. 26/29 el actor, por derecho propio y en su carácter de “Legislador Provincial”, promueve juicio de inconstitucionalidad contra el art. 10 de la Ley Nº 3466, sancionada con fecha 18.12.00, y publicada en el Boletín Oficial Nº 3844 del 21.12.00.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------Manifiesta que el mencionado artículo faculta al Poder Ejecutivo Provincial la emisión de “bonos de consolidación”, pero que el mismo adolece, en cuanto a su sanción, de los requisitos impuestos por el art. 95 de la Constitución Provincial en cuanto no puede autorizarse empréstito alguno sobre el crédito general de la Provincia, ni emisión de fondos públicos, sino por ley sancionada con los dos tercios de votos de los miembros de la Legislatura, con especificación de los recursos con que deba afrontarse el servicio de la deuda y su amortización, y otras limitaciones.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------Sostiene que de la simple lectura del art. 95 de la Constitución Provincial surge en forma palmaria que el art. 10 de la Ley Nº 3466 carece de los requisitos impuestos por la norma fundamental, en tanto la autorización acordada por el art. 10 de la Ley Nº 3466 recae sobre un empréstito, o bien una emisión de fondos públicos, requiriéndose el voto de dos tercios de los miembros de la Legislatura, circunstancia que no acaeció, como surge de págs. 20 y 22 de la versión tipográfica de la sesión del día 14.12.00 en relación al momento y resultado de la votación del Proyecto Nº 1.052/00 que da origen a la Ley Nº 3466; sumado a que no especifica los recursos con que se va a afrontar los servicios de la deuda y amortización.- - - - - - - - - - - -///.-///.-Que a fs. 38/51 la Dra. Sandra BOMBARDIERI, apoderada por la Fiscalía de Estado de la Provincia de Río Negro, contesta demanda y opone falta de legitimación activa, señalando que el accionante se limita a fundar su petición en la circunstancia de tener “un deber legal y moral” para demandar, no encontrándose a su criterio legitimado procesalmente para hacerlo por no ser titular de la relación jurídica sustancial ni ostentar menoscabo en sus derechos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------Expresa que la calidad de legislador del accionante no es circunstancia suficiente para interponer tal acción, en tanto ha participado activamente en el debate legislativo, y la ley ha sido sancionada por los mecanismos constitucionalmente previstos para ello.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Agrega que si bien el actor ha participado en el procedimiento de sanción de la ley, el supuesto menoscabo no se encuentra siquiera sugerido. Y de accederse a su pretensión cualquier legislador de la minoría cuestionaría las leyes por esta vía, y que en el carácter de ciudadano no ostenta ni manifiesta interés alguno que habiliten la impugnación.- - - - -------Con cita de la Suprema Corte de la Provincia de Mendoza (Se. en Pleno del día 10.07.97) afirma que el concepto de derecho subjetivo, de interés legítimo y de legitimación procesal se ha ido ampliando en la doctrina procesal y la jurisprudencia, pero no puede extenderse a la defensa de un interés simple o al interés de la legalidad por la legalidad misma, por lo que debe acreditarse que el perjuicio, daño o lesión al derecho o la garantía constitucional es actual o inminente, al menos como amenaza potencial pero inminente.- - - - - - - - - - - - - - - -------Para sustentar su posición invoca el precedente dictado por este Cuerpo in re: “THORP” (Se. Nº 31 del 4-8-99).- - - - - - - ------Que a fs. 54/55 la actora contesta traslado respecto al acuse de falta de legitimación, manifestando que al asumir su banca por segunda vez como legislador provincial, prestó ///.- ///2.-juramento en los términos del art. 5° de la Constitución Provincial, en desempeñar debidamente el cargo y de obrar en todo de conformidad a lo prescripto por la Carta Magna. Por ello, a su entender, el representante del Pueblo se encuentra legitimado para accionar en defensa de la Constitución, porque de no hacerlo acarrearía responsabilidad personal, amén de su responsabilidad política y moral, frente a sus partidarios y a aquellos ciudadanos que lo eligieron democráticamente.- - - - - - - - - -------Sostiene que la sanción de una ley en flagrante violación al mecanismo constitucional constituye un interés suficiente para habilitar la vía judicial intentada, en tanto oportunamente ha agotado la vía legislativa.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -------Respecto al menoscabo sufrido, señala que es deber de todo habitante cumplir y hacer cumplir la Constitución Provincial (art. 46), cuando como en el caso de autos existe una afectación al principio de legalidad.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Que a fs. 57/59 el señor Procurador General, sin perjuicio de mantener su opinión ya expresada en los dictámenes Nº 113/99, Nº 112/99, Nº 247/99 y Nº 253/99, por economía procesal, propone hacer lugar a la excepción de falta de legitimación activa planteada por la Fiscalía de Estado de la Provincia de Río Negro.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------Observa el señor Procurador General que este Superior Tribunal de Justicia ya ha sentado en los precedentes “CALVO” (Se. Nº 48 del 24.11.99) y “CARNICERO” (Se. Nº 118 del 29.12.00) criterios específicos en punto a los requisitos para contar con legitimación suficiente en juicios en que se debate la supremacía y el control constitucional.- - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Que si bien en aquellos precedentes los actores invocaron su carácter de ciudadanos y agentes públicos, en la presente acción el actor se presenta por derecho propio y en su carácter de legislador, siendo también aplicable al caso –a criterio del señor Procurador General- lo decidido en los precedentes ///.- ///.-mencionados. Y en especial, en lo referido a su carácter de Legislador, yerra al invocar el derecho que le otorga el art. 207 inc. 1° de la Constitución Provincial, cuando en rigor este artículo se refiere a las atribuciones del Superior Tribunal de Justicia, de modo que no da sutento a la acción que intenta en cuanto a su legitimación activa.- - - - - - - - - - - - - - - - ------Que para resolver el planteo puesto a consideración del Tribunal se tiene presente que el art. 437 inc. 3° del CPCyC. establece que sólo se admitirá como previa, entre otras, la falta de legitimación para obrar en el actor o en el demandado, cuando fuere manifiesta, sin perjuicio, en caso de no concurrir esta última circunstancia, de que el Juez la considere en la sentencia definitiva.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------Que la excepción de falta de legitimación para obrar, en cuanto a su esencia y efectos, se identifica con la tradicionalmente denominada “falta de acción”, a la cual se ha agregado como requisito de admisibilidad para poder resolverse con carácter de artículo de previo y especial pronunciamiento, el consistente en que la falta de legitimación aparezca en forma manifiesta, lo que ocurre, en términos generales, cuando el juez se halla en condiciones de expedirse sin otro trámite que el traslado de la excepción a la parte actora y sobre la base de los elementos de juicio inicialmente incorporados al proceso (CNCiv., Sala C, marzo 2-1993; ED, 157-364).- - - - - - - - - - - - - - ------Que atento lo resuelto por este Superior Tribunal de Justicia en los precedentes “CALVO” (Se. Nº 48 del 24.11.99) y “CARNICERO” (Se. Nº 118 del 29.12.00) debe analizarse con extremo detalle si surge la eventual procedencia de la aplicación del criterio allí adoptado al presente caso, en atención a las circunstancias que caracterizan la acción y el grave compromiso para el interés público a consecuencia de la denunciada inobservancia de la mayoría especial del art. 95 de la ///.- ///3.-Constitución Provincial que se derivaría del trámite parlamentario según fs.22.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----El actor no acreditó de modo indubitado ni la condición de “Legislador”, ni tampoco la de “ciudadano”, ya que ni siquiera denuncia el número del Documento Nacional de Identidad. Si bien puede ser de público y notorio (y tampoco le fueron desconocidas por la Fiscalía de Estado las calidades de tal (ni de “Legislador”, ni de “ciudadano”; sí, en cambio, la capacidad para obrar), las reglas del debido proceso imponían para demandar una mayor prolijidad de parte del accionante para no afectar una norma de rango constitucional: la igualdad de trato ante la ley a todos los justiciables.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------Cualquier justiciable debe satisfacer los requisitos formales de la ley ritual (arts. 796 y cc. del CPCyC.) y la acreditación fehaciente del carácter que invoca, por el que dice actuar; hay insuficiencia en la presentación de fs. 3/29, ya que la sola agregación de la instrumental de una copia simple, incompleta y en apariencia no oficial del “Diario de Sesiones” de la Legislatura de la Provincia de Río Negro, no da andamiaje adecuadamente satisfactorio a la cumplimentación de esos requisitos establecidos en la normativa procesal.- Sin embargo, se observa que la FISCALIA DE ESTADO no le ha desconocido la calidad de “Legislador” (aunque, insisto, sí le desconoce la legitimación activa para actuar del modo que se pretende).- - - ------Un “legislador” integra un cuerpo colegiado que es uno de los tres Poderes de la Constitución, y el ejercicio de sus atribuciones están regladas por ésta en forma expresa y en principio, no incluye ninguna que le habilite a accionar en sede judicial cuando a su criterio y a resultas de una votación en la que resultó perdidoso, entienda que se vulnera alguna prescripción constitucional, ya que solo está habilitado para actuar en el órgano que integra y también en principio, no son actos justiciables.- Ha sido la Corte Suprema de Justicia de///.- ///.-la Nación quien ha dicho que el cargo solo lo habilita para actuar dentro del organismo que integra, donde puede instar los remedios específicos que la Constitución prevé (ver “DROMI S/AVOCACION EN “FONTENLA MOISES C/ESTADO NACIONAL”, La Ley 1990-E-97; “POLINO C/P.E.N.”, La Ley 1994-C-294) y asimismo ha señalado que no confiere legitimación para la promoción de la acción la invocación de “representante del Pueblo” con base en la calidad de legislador, pues el ejercicio de esta representación encuentra su quicio constitucional en el ámbito del Poder Legislativo, para cuya integración ha sido electo, y en el terreno de las atribuciones dadas a ese Poder y a sus componentes por la Constitución y los reglamentos pertinentes (cf. CSJN., “DROMI, José R. s/avoc.”, 09.06.90, LL 1990-E, 97).- - - - - - -------No obstante, sin que importe ninguna forma de prejuzgamiento en uno u otro sentido, no cabe negar la tutela judicial cuando resulta afectado el derecho subjetivo de los legisladores de cooperar en la formación de la voluntad política de sancionar la norma (ver La Ley 1997-F-966), más aún en el caso de autos en que es dable receptar que, pudiendo surgir un grave compromiso del interés público respecto del art. 95 de la Constitución Provincial en la consagración de la pretendida mayoría especial, en el acto legislativo del debate y sanción que surge de las piezas simples de fs. 3/23, ameritan considerar el diferimiento de la excepción planteada para el pronunciamiento en definitiva. ------Cito al Dr. GERMAN BIDART CAMPOS que reconoce legitimación a los legisdaores para actuar ante los jueces cuando ha mediado “esquivamiento” de una prescripción constitucional, investidos de un interés propio que califica como “DERECHO DE FUNCION” (derecho a ejercer la función que como propia de la Legislatura según la Constitución, comparten con los demás miembros del Cuerpo).- O sea, aquella participación personal en la decisión colectiva, que por supuesto se forma con las mayorías requeridas por la Constitución en cada caso.- Y éste es el interés o derecho ///.- ///4.-de cada uno y todos titularizan, de modo similar a como en los derechos de incidencia colectiva (art. 43 de la Constitución Nacional) o en los intereses difusos, la pertenencia grupal y comun “.….. NO PERJUDICA NI ECLIPSA LA “CUOTA PARTE” DEL GRUPO O DEL CONJUNTO ………” (ver La Ley, 1997-F 564 y ss).- - - - - - - - ------Ya en atención a esos términos, y atento lo prescripto en el art. 347 inc.3° del CPCyC., se estima que corresponde un detenido y riguroso análisis de la legitimación invocada por el actor frente al particularísimo objeto perseguido en este juicio, en tanto se encuentran en discusión atribuciones conferidas por la Carta Magna de esta Provincia al Poder Legislativo por parte de quien afirma integrar uno de los Poderes del Estado (y es admitido por la contraparte, como tal), pudiendo surgir el eventual compromiso del interés público aludido, con base en el art. 95 de la C.P..- Así, la excepción no es posible que sea decidida en este estadio del proceso, como de previo y especial pronunciamiento, ya que no resulta manifiesta, carácter que impone la necesidad de contar con las pruebas que pueden producir las partes en la etapa ulterior correspondiente, porque la naturaleza de la excepción exige que no medie ni exista posibilidad de discusión sobre el carácter de la acción de fondo que motiva el litigio (cf. “Alvarez de Melo”, CNCiv., Sala B, 15.03.77), circunstancia no evidenciada en este juicio, ante la estrecha vinculación que guarda con la cuestión de fondo sometida a la decisión del Tribunal, estimándose en consecuencia oportuno, postergar su consideración para el momento de dictar sentencia. ------Para que la falta de legitimación sea resuelta en carácter de artículo de previo y especial pronunciamiento tiene que aparecer en forma manifiesta, esto es, cuando el órgano jurisdiccional puede expedirse sobre la base de los elementos de juicio inicialmente incorporados al proceso. En cambio, si es preciso recurrir a determinadas probanzas y dilucidar cuestiones relacionadas con los derechos invocados por las partes debe ///.- ///.-postergarse su decisión para la sentencia definitiva (CNCiv., Sala A, 18-Febrero 1988, ED. 129-333).- - - - - - - - -------También se ha dicho, que “Si bien por razones de economía procesal la ley vigente ha admitido la excepción de falta de legitimación para obrar como de previo y especial pronunciamiento, teniendo en cuenta la estrecha vinculación que generalmente guarda con la cuestión de fondo sometida a la decisión del juez, ha limitado prudentemente la posibilidad de resolverla con tal carácter, al supuesto en que dicha excepción aparezca como manifiesta, postergando su consideración, de no ser así, hasta el momento del dictado de la sentencia definitiva. (CNCont.Adm.Fed., Sala IV, Julio 4-1991; ED. 145-156). - - - - ------De tal modo, y atento lo indicado supra en punto al grave compromiso del interés público por la Ley Nº 3466, respecto de lo normado en el art. 95 de la Carta Magna Provincial, corresponde que no sea tratada la excepción acusada en estos autos con carácter previo, debiendo ser pospuesta para ser resuelta al momento de dictar la sentencia definitiva correspondiente, en mérito –reitero- a las particularidades del caso, dandole un tratamiento puntual por su excepcionalidad, con el diferimiento para definitiva.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Este Tribunal recurrentemente en otros casos se ha venido pronunciando sobre la excepción planteada cuando ésta ha resultado manifiesta (“THORP”, “CALVO”, “CARNICERO”), pero para esta cuestión del Legislador GROSVALD y en este momento procesal no resulta tal ante el denunciado grave compromiso del interés público por la trascendencia de la materia legislativa en la conformación de una mayoría especial en un contexto que nuevamente reconoce la emergencia económico-financiera del Estado, el cual padece una crisis estructural recurrentemente admitida por pronunciamiento del S.T.J. y agobiado por el endeudamiento y el desfinanciamiento, dan marco a la litis que ha propuesto el actor al impugnar el art. 10 de la Ley Nº 3466.///.-///5.-Que limitar tamaña problemática a una aplicación mecánica de la jurisprudencia del Cuerpo en cuanto a la figura del inc. 3° del art. 347 del CPCyC., sin diferenciar con precisión ante esos antecedentes a situaciones de alguna similitud en términos procesales, pero que si se generalizan resultan ajenos a este caso sobre atribuciones de uno de los Poderes del Estado, desatendiendo el fondo del asunto con la sola relación a la existencia o inexistencia de legitimación de quien acciona, en las condiciones en que objetivamente se encuentra la Provincia, con una deuda pública que se presenta como inmanejable e impagable, que se agrava día a di a pesar de las reiteradas declaraciones de “emergencias” similares a la presente, aparece como impropio de la trascedente responsabilidad del tribunal de constitucionalidad ante la proposición del actor.- - - - - - - -------Hay un deber ineludible del máximo órgano jurisdiccional de la Constitución para asegurar el pleno funcionamiento de las instituciones de la Carta Magna, garantizar la correcta aplicación del ordenamiento legal propio del “estado de derecho” y contribuir a crear las condiciones de la seguridad jurídica en cuanto al rol y el desenvolvimiento del Estado, analizando tan grave cuestión con profundidad, racionalidad, prudencia y objetividad.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------A modo de síntesis: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------a) El actor demanda invocando la condición de Legislador”, que no le ha sido desconocida por la Fiscalía de Estado, quien opuso la EXCEPCION DE FALTA DE LEGITIMACION PARA OBRAR.- - - - -------b) La pretensión es la inconstitucionalidad del art. 10 de la Ley Nº 3466 por presunta inobservancia de la mayoría especial del art. 95 de la Constitución Provincial (ver fs. 22), al facultar al Poder Ejecutivo a emitir bonos de consolidación hasta la suma necesaria para afrontar las solicitudes de suscripción que reciba para cancelar las obligaciones consolidades por la misma Ley.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ///.-///.-c) Hay una íntima vinculación entre la cuestión planteada como de previo y especial pronunciamiento, y el fondo del asunto.- Al decir de BIDART CAMPOS, la operatividad del ”derecho de función” del accionante para ese planteo individual, de modo excepcional, en sede judicial.- No para pretender la revisión judicial de la formalización de la voluntad política del acto legislativo, que no es judiciable, sino la tacha de inconstitu¬cionalidad para la eventualidad que sea exigible para el art. 10 de la Ley Nº 3466 la mayoría especial del art. 95 de la Constitución Provincial, o sea el ya mencionado fondo del asunto, a cuya concurrencia tienen individualmente los legisladores por el derecho a ejercer la función que como propia de la Legislatura, comparten con los demás miembros de la misma.- - - ------d) La conjunción entre resolución de la excepción y el litigio, deviene de la necesidad de pronunciarse sobre la naturaleza jurídica del “bono de consolidación” del art. 10 de la Ley Nº 3466, si reviste la entidad del instituto del “empréstito” del art. 95 de la Constitución Provincial.- Si así fuere, se requerían los dos tercios y se valida el ejercicio del “derecho de función” legitima la proposición del actor.- Si no resulta ser tal “empréstito”, no opera el citado art. 95 y el legislador carece de dicha legitimación, debiendo subordinarse al resultado del acto político que da cuenta la instrumental de fs. 3/29 en el marco de la ya referenciada jurisprudencia de la Corte.- Así está planteado el litigio y sobre esas cuestiones debe dictar sentencia el Tribunal.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Que en definitiva, al no resultar manifiesta la falta de legitimación cual el S.T.J. ha receptado en otros precedentes de analogía procesal (no sustancial) y en atención al grave compromiso del interés público del art. 95 de la Constitución Provincial y gravedad institucional de la nueva emergencia económico financiera de la Ley Nº 3466, corresponde posponer la resolución de la excepción hasta que haya en autos mayores ///.- ///6.-elementos objetivos que viabilicen un decisorio nítido y en consecuencia diferir el tratamiento hasta la oportunidad de dictar sentencia definitiva, debiendo fijarse la audiencia del art. 798 y cc. (art. 361 y ss del CPCyC.).- - - - - - - - - - - ------Por ello,EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIAR E S U E L V E:Primero: Posponer el tratamiento de la excepción de falta de legitimación interpuesta por la demandada a fs. 38/51 para el momento de dictar sentencia definitiva.- - - - - - - - - - - - --Segundo: Recibir la causa a prueba.- Fijar audiencia en los términos del art. 361 del CPCyC. para el día 1° de agosto del 2001, a las 11 horas, a la que deberán concurrir las partes y/o sus Letrados con Poder suficiente.- - - - - - - - - - - - - - - -Tercero: Regístrese, notifíquese y archívese la presente.- - - -- FDO.:LUIS A. LUTZ JUEZ - ALBERTO ITALO BALLADINI JUEZ - VICTOR HUGO SODERO NIEVAS JUEZANTE MI: EZEQUIEL LOZADA SECRETARIO S.T.J.
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