Fallo Completo STJ

Organismo	SECRETARÍA CAUSAS ORIGINARIAS Y CONSTITUCIONAL STJ Nº4
Sentencia	30 - 27/03/2003 - DEFINITIVA
Expediente	17974/02.- - FINANCIERA CLUSEL S.A. s/Amparo por mora s/Apelación.-
Sumarios	Todos los sumarios del fallo (17)
Texto Sentencia	En la ciudad de Viedma, Capital de la Provincia de Río Negro, a los 27 días del mes de marzo del año dos mil tres, se reúnen en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia doctores Alberto I. BALLADINI, Víctor H. SODERO NIEVAS y Roberto H. MATURANA a fin de pronunciar sentencia en los autos caratula¬dos: ”FINANCIERA CLUSEL S.A. c/MUNICIPALIDAD DE S. C. DE BARILOCHE s/AMPARO POR MORA s/APELACION” (Expte. Nº 17974/02-STJ-), elevados por la Cámara de Apelaciones de la ciudad de San Carlos de Bariloche, en razón del recurso de apelación deducido a fs. 74 y fundado a fs. 79/90 y vta. por el apoderado de la Amparista contra la resolución de fs. 63/70, y- - CONSIDERANDO:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - El señor Juez doctor Víctor H. SODERO NIEVAS dijo:- - - - - - - -----Que a fs. 74 se presenta el Dr. Enrique José Mansilla, en su carácter de apoderado de Financiera Clusel S.A., deduciendo recurso de apelación, por considerar que causa gravamen irreparable, contra la Sentencia Nº 38/02 de fecha 25 de septiembre de 2002, dictada a fs. 63/70 por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de la IIIa. Circunscripción Judicial, la cual no hace lugar a la acción de amparo por mora impetrada a fs. 36/40 contra la Municipalidad de San Carlos de Bariloche, así como los honorarios regulados por altos y por bajos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Que el apelante presenta a fs. 79/90 y vta. el memorial de la apelación incoada, alegando que el fallo atacado resulta, en su composición mayoritaria, de una arbitrariedad manifiesta en cuanto avanza en cuestiones no introducidas en la litis y desvirtúa o soslaya la aplicación de la normativa específica para el caso en análisis. Además, aplica erróneamente el alegado derecho que dice corresponder, tanto en materia de normativa legal como de antecedentes jurisprudenciales que cita.- - - - - - -----Expresa el Dr. Mansilla que la Cámara incurre en "extra petita", violando el principio de congruencia, regulado por los arts. 34 inc. 4, 161, 163 incs. 3 y 6, todos del C.P.C.C., así como el sistema procesal dispositivo que adoptara nuestro ordenamiento adjetivo, en virtud del cual se confía a las partes, entre otras facultades, la delimitación del contenido de la tutela. Sostiene que la resolución recurrida se adentra en el análisis de una cuestión que no fue introducida en la litis por la parte demandada, esto es la caducidad de los plazos de impugnación judicial de los actos administrativos, cuando el actor no los estaba impugnando -porque no existieron- y la demandada así lo entendió porque pretendió encontrarse justificada para no emitir acto administrativo alguno.- - Que habiéndose corrido traslado a la demandada del memorial presentado, el cual no fue contestado, como así tampoco constituye domicilio en la ciudad de Viedma, teniéndoselo por constituido en los estrados del Superior Tribunal de Justicia, se elevan las presentes a fs. 99.- - - - - - - - - - - - - - - -- -----Que teniendo en vista el pronunciamiento recurrido se observa que el caso presenta características especiales que no se resuelven en el decisorio de fs. 63/70. Que con fundamento en una norma de orden local (Ordenanzas Nº 20 y Nº 21/78 de la Munic.S.C. de Bariloche) se habilita expresamente la vía judicial y se corresponde perfectamente con la autonomía reconocida a los Municipios por la Constitución Provincial en lo político, institucional y administrativo (arts. 225, 228, 229 de la C.P. y 123 de la C.N.; ver asimismo la doctrina sentada por este Tribunal sobre autonomía Municipal en el precedente del 14 de mayo del 2.002, en las actuaciones caratuladas; “LAZZARETTI, María Elisa s/Acción de Amparo” (Expte. Nº 16479/02-STJ-). También debemos recordar que en nuestra Constitución Provincial en sus arts. 44 y 45 ha previsto las instituciones específicas del amparo bajo la modalidad de Mandamus y Prohibimus respectivamente, siendo de todos conocido el origen anglosajón de estas instituciones y por eso es perfectamente comprensible que la “administrative procedure act” de los EEUU. contemple expresamente la posibilidad de obligar a los organismos administrativos a resolver las peticiones de los administrados en plazo razonable (cf. CREO BAY, op. cit., p.19) por lo que el amparo por mora de la administración es perfectamente compatible con los principios y garantías de nuestra Constitución Provincial. Si bien la Ley Provincial Nº 2938 de procedimiento administrativo no lo contempla, no existe ninguna incompatibilidad para que los Municipios con Carta Orgánica la regulen expresamente tal como ocurre en San Carlos de Bariloche.- -----El 24-02-03 se cumplieron 200 años del célebre caso “Marbury vs. Madison” de la Suprema Corte de los Estados Unidos que tuvo como ponente máximo al Juez John Marshall, estableciendo allí el control de constitucionalidad y cambiando para siempre el rol político institucional del Poder Judicial, criterio que fuera adoptado por la CSJN. en el caso “SOJO” de 1887 (Fallos 32:120). Así ha sido trasladado a los gobiernos provinciales como expre¬sión acabada del federalismo (C. Pcial., arts. 106 y 207 inc. 1* y arts.1 y 5 de la C. Nacional) con distinta intensidad y vías de acceso que fueron finalmente reflejadas en la reforma constitu¬cional de 1994, sobre todo en relación al art. 43, que incorpora al amparo y prevé la declaración de inconstitucionalidad.- - - En la misma dirección se organizó la justicia federal y se reglamentó el art. 14 de la ley 48, para permitir el acceso a la CSJN. en los supuestos de constitucionalidad o inconstituciona¬lidad de una norma, ampliada más tarde hasta las fronteras de la arbitrariedad por vía del recurso extraordinario.- - - - - - - - -----Pero lo trascendente de “MARBURY vs. MADISON” es también la vía de acceso a la jurisdicción de la Suprema Corte con fundamento en el wright of mandamus, es decir, en una institución de derecho anglosajón que habilita la acción de amparo contra el Estado en los términos en que lo recepcionó luego el art. 44 de la Constitución Provincial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------En síntesis, se puede decir con certeza que este mandamus es la fuente más antigua de los institutos que la Provincia y/o los Municipios han establecido para enervar la arbitrariedad, ilegalidad o soberbia de los gobernantes, a pesar de la desidia o desinterés, o sea toda acción u omisión de los mismos, y aunque pocos recuerden a “MARBURY vs. MADISON” asociado a estas cuestiones.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Se tiene presente que el primer antecedente argentino del amparo por mora en la Administración es la Ley Nº 15.265, del año 1960, por la que se creó el Tribunal Fiscal de la Nación. Dicha ley, en sus arts. 40 y 41, atribuía en competencia a este tribunal administrativo un procedimiento frente a la mora en materia impositiva y aduanera, incorporándolo a las normas del procedimiento tributario (arts. 164 y 165, Ley Nº 11.683, t.o. por Decr. Nº 2861/78; Creo Bay, Horacio D., "La reforma introducida al amparo por mora de la Administración. Necesidad de una regulación integral del instituto", LL, 1978-D-1202; Hutchinson, "La morosidad administrativa", RAP, Nº 21, 1980, p. 7; Pearson; "La acción judicial contra Administración Pública", LL, 1982-D-912). En el anteproyecto del Código de lo Contenciosoadministrativo de la Nación, redactado en 1968 por los doctores Miguel S. Marienhoff, Germán José Bidart Campos, José Tristán Bosch, Juan Francisco Linares y Adalberto Cozza, se reguló el amparo por mora de la Administración Pública en el Título V, arts. 164 a 167. Dicho proyecto no tuvo sanción legislativa, por lo que estamos de acuerdo con Diez (Derecho Procesal Administrativo, p. 381) y Hutchinson (Ley nacional de procedimientos administrativos, t. 1, p. 511), en que el instituto, como posibilidad de ocurrir -ante la mora- a un órgano judicial, recibe por primera vez recepción normativa con la Ley Nº 19.549. No encontramos, en cambio, ninguna relación entre el instituto del amparo por mora y las diversas normas que exigen pedir un "pronto despacho" en sede administrativa. Esta "denuncia de la mora" se encamina a lograr una denegatoria tácita por "silencio", vía excluyente del amparo por mora. En países como España (Garrido Falla, Fernando, "La llamada doctrina del silencio administrativo", RAP, Nº 16, p. 85; García de Enterría - Fernández, "Curso", t. 1, p. 412; González Pérez, Jesús, "Derecho Procesal Administrativo", t. II, p. 458), Francia (Sayagués Laso, "Tratado", t. I, p. 436) e Italia (Landi, Guido - Potenza, Giuseppe, "Manuale di diritto amministrativo", t. II, p. 245; Alessi, Renato, "Instituciones de derecho administrativo", t. I, p. 255 y t. II, p. 649; Zanobini, Guido, "Corso di diritto amministrativo", vol. II, p. 199) se ha instrumentado -con algunas variantes- el "silencio administrativo" como tácita denegatoria, pero sin legislarse un instituto similar a nuestro amparo por mora en la Administración.- - - - - - - - - - - - - - -----En los Estados Unidos, como dijimos, la "Administrative Procedure Act" obliga a los organismos administrativos a resolver las peticiones de los administrados dentro de un plazo razonable. También autoriza al tribunal revisor a compeler la acción administrativa ilegalmente rehusada o irrazonablemente demorada. La definición legal de acción administrativa abarca la omisión de actuar (conf. Mairal, "Control judicial de la Administración Pública", t. I, p. 247). El remedio más frecuente frente a la irrazonable demora administrativa es la orden judicial para que el organismo se pronuncie. En otros casos, se ha resuelto directamente sobre el fondo de la cuestión (conf. Mairal, "Control judicial de la Administración Pública", t. I, p. 247; y, Tawil, "Los grandes mitos del derecho administrativo", ED., 9-8-88). En el derecho norteamericano, la acción administrativa puede tener un objeto similar a nuestro amparo por mora aunque -estando facultado el juez para resolver directamente sobre el fondo de la cuestión planteada- la diferencia es, por cierto, muy grande. Hasta podríamos decir (salvando las distancias) que con el ejercicio de la acción administrativa, pueden obtenerse los efectos de ambos institutos -amparo por mora y silencio-, ya que el tribunal revisor puede decidir emplazar a la Administración para que resuelva o resolver la cuestión de fondo. Repasado -aunque muy someramente- estos antecedentes, podemos anticipar que el amparo por mora es, cuando menos, un instituto original. Lo que es una cualidad sólo en la medida útil. Por otra parte, la Ley Nº 19.549, en sus arts. 28 y 29, introdujo en nuestro derecho administrativo el amparo por mora en la Administración. Dicha ley de facto fue sancionada y promulgada el 3 de abril de 1972, entrando a regir a los ciento veinte días de su publicación en el Boletín Oficial, el 27 de abril de 1972, conforme lo dispuesto por su art. 33, esto es, el 25 de agosto de 1972 (lo de ley de facto sólo indica una situación objetiva; Horacio Creo Bay, "El amparo por mora en la Administración Pública", p.17 y ss., Ed. Astrea, 1989).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Que corresponde recordar lo sentado en diversos precedentes de este Tribunal en orden a la aplicación de la Ley Nº 2938, que ante el silencio de la administración, el administrado siempre tiene expedita la vía administrativa o judicial a fin de encontrar solución a su reclamo. Repárese que en sentencia del 04-02-02, en "BONACALZA E HIJOS S.R.L. c/LOTERIA DE RIO NEGRO s/Amparo por Mora s/Apelación” (Expte. Nº 15993/01-STJ-), elevados por la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de la IIIa. Circunscripción Judicial, cuya sentencia rechazó el amparo por mora, por cuanto cabe en estos casos la aplicación del art. 18 ap. 3* de la Ley Nº 2938. Esto es, interpretándose el silencio como negativa, con el consecuente derecho del administrado de continuar la vía recursiva o considerar agotada la misma según corresponda.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Que como anticipara este S.T.J. en las actuaciones caratuladas "DIRENE HNOS. S.C.A. y NEUEN S.A." (sentencia del 08-06-84) a modo de “obiter dictum”: “La reforma de la fórmula polinómica de ajuste y liquidación de mayores costos, por un mecanismo científicamente elaborado, pero distinto al originalmente propuesto requeriría del Estado un pronunciamiento que eventualmente podría ser objeto de impugnación legal, por alterar los alcances de las bases de la licitación y por ende, la igualdad de tratamiento a la que hemos hecho referencia.” También en esta causa (“DIRENE”) el S.T.J. se refirió en términos muy precisos al silencio administrativo, y a los antecedentes del orden nacional (el art. 10 y cc. de la Ley Nº 19549), provincial (arts. 40/41 de la anterior Ley Nº 1188), buena parte de la doctrina (Marcelo Pearson, "Manual de Procedimiento Administrativo"; Rodolfo C. Barra, "Amparo por Mora de la Administración", E.D., 59-797; Fiorini, "Derecho Administrativo", T.I, p.440), numerosos fallos (L.L., mayo 6 de 1975, L.L., marzo 6 de 1976, etc.) pero sin que el silencio en sentido negativo implique la cancelación de otras vías previstas por el ordenamiento administrativo, sea por vía de acción o de recurso, tal como ocurre en el supuesto de autos, en que el administrado ha hecho uso de la vías específicas de las que disponía. Es decir, que el amparo por mora de la administración, frente a esa opción del administrado, ninguna barrera procedimental puede anteponerse, excepto la obligación de dar una respuesta debidamente fundada sobre la cuestión planteada. Esta diferencia¬ción es fundamental para no cometer el equívoco de confundir ambas instituciones como también para diferenciarlos de otros institutos como el de la prescripción, caducidad, interrupción o suspensión de la prescripción, y habilitación de la instancia, legitimación, que son institutos que jugarán en la cuestión de fondo cuando se plantee la demanda contencioso administrativo.- - -----De la lectura de la demanda de fs. 35/40 y documental agregada, en particular la reconocida como reconocida al Municipio (fs. 9 y 10, 12 y 13, 14 a 22, 29 a 33, en función de la contestación de fs. 50 vta) los componentes esenciales y especiales de la causa son los siguientes: a) que se denuncia la existencia de un reclamo administrativo tramitado por Expte. Nº 0040-792/90, denominado “Obra Cordón Cuneta y Concreto Asfáltico de Calles de San carlos de Bariloche - Licitación pública Nº 011/86”; b) que se denuncia la tramitación de un pleito ante la misma Cámara sentenciante caratulado “SEMINARA S.A. c/M. San Carlos de Bariloche s/Ordinario s/Cont. Adm.”, Expte. Nº 141/92 que fuera rechazado por falta de agotamiento de la vía administrativa; c) se denuncia como causa del reclamo el desajuste económico financiero generado durante la ejecución de la obra pública; d) violación del principio de igualdad, ya merituado en el precedente “DIRENE”, en virtud del cual se reconoció dichos reajustes a otras empresas contratistas y e) que se denuncia un reconocimiento parcial de algunos items de ese reclamo que darían lugar a una determinación administrativa de las acreencias insinuadas. En concreto, se está en presencia de nuevas actuaciones administrativas iniciadas por el administrado con la finalidad de agotar la instancia y eso se remonta, según las constancias supra, al 11 de mayo de 1998, y en forma reiterada hasta el 15-3-01, sin que haya recaido un pronuncia¬miento por parte de la Municipalidad de Bariloche.- - - - - - - - -----Que mirada la cuestión desde los fines del procedimiento ad¬ministrativo y del debido proceso legal en el sentido objetivo, es reñido con la buena fe y lealtad procesal alegar, como lo hace el municipio, de que la cuestión no estaba en condición de ser resuelta, siendo que el reclamo administrativo iniciado por SEMI¬NARA S.A. esperaba una resolución desde hacía varios años.De allí que la vía elegida por el administrado debe ser reconocida ya que el art. 21 de la Ordenanza Nº 20-I-78 habilita tal procedimiento sin condicionamiento de plazo alguno. Alcanza con la voluntad del administrado (cf. CREO BAY, op.cit., p.47/50). Lo contrario sería desinterpretar a nivel de absurdo al instituto, para entender que la mora de la administración y el silencio se premian por el derecho (cf. Rudolf VON IHERING, “El fin en el Derecho”, p.158, 163, 175 y ss., 210 y ss. y 265, 269 in fine, Ed.Atalaya, 1946).- -----El objetivo final (amparo por mora) del instituto es precisamente la celeridad del procedimiento administrativo y ciertamente ha sido organizado, en beneficio del particular afectado, que de tal modo, ante la falta de un pronunciamiento expreso, podrá tenerlo por producido -en sentido negativo a su propuesta- al cumplirse exactamente los plazos fijados en la legislación respectiva. Trátase de una sanción para la Administración, pues su dilación, o la eventual demora, lejos de beneficiarla, la pondrá ante el hecho consumado de una resolución ficta que habilitará recursos judiciales o reclamaciones administrativas a mayor nivel, las que a su turno también estarán sujetas a plazos similares y a mecanismos de celeridad forzada del tipo que hemos enunciado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Por supuesto que si el particular no advierte que el sistema es igualmente perentorio para la Administración como para él, perderá la oportunidad procesal que la ley le asigna. Pero ello no será el resultado de la inactividad o morosidad administrativa, sino de su propia negligencia. Debemos partir de la certeza en cuanto a que, en plazo fijo la administración resuelve expresa o fictamente. Eso es lo que la ley dispone. Es al particular a quien compete, en plazo legal, interponer los recursos o consentir la resolución operada. Vencido el plazo, aquella resolución (expresa o ficta) queda firme como cualquier otra en circunstancias similares (cf. precedente citado).- - - - -----Que en las actuaciones caratuladas: "ARGAÑARAZ, Waldo Raúl s/Amparo s/Competencia" (Expte. Nº 15317/00-STJ-, Se. Nº 104 del 16 de noviembre del 2000) en las que se peticionaba amparo contra el Ministerio de Gobierno y a la Jefatura de Policía en razón de haber vencido los plazos legales para emitir dictamen en sede administrativa, y habiéndose invocado el art. 18 de la Ley de Procedimientos Administrativos, el Superior Tribunal de Justicia dijo que la Ley Nº 2938 contempla expresamente, y con precisión, los efectos del silencio de la Administración con el siguiente texto: ”art.18°.- Salvo disposición en contrario, el silencio o ambigüedad de la administración, frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretará como negativa. El plazo para el pronunciamiento no podrá exceder de treinta (30) días, salvo el caso de plazos determinados por normas especiales. Una vez vencido el plazo correspondiente, el interesado deberá requerir pronto despacho y, en caso que transcurrieran otros quince (15) días sin producirse resolución, se considerará que hay silencio de la administración...”.- - -----Que si bien el instituto de la negativa por silencio de la Administración forma parte integrante de la garantía del debido proceso y juega a favor del administrado, la Ley Nº 2938 prevé su activación precisamente para la sustanciación de los recursos administrativos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Se ha sostenido que el silencio de por sí resulta irrelevante para el derecho, necesita invariablemente que una norma le otorgue algún valor, por lo tanto no existiría acto administrativo alguno ante la carencia de norma dada la falta de voluntad de la administración. La norma puede darle al silencio un sentido negativo o un sentido positivo (estimatorio).- - - - - ------El silencio negativo es el que verdaderamente debe estudiarse como garantía en favor del particular, dado que ante el silencio de la administración se interpreta como negativa de la misma y por lo tanto el administrado tendrá expedita la vía administrativa o judicial a fin de defender sus peticiones (precedente citado). Este tipo de silencio no tiene otra finalidad que facilitar al interesado que inició un procedimiento determinado el acceso a una impugnación ulterior.- - - - - - - - ------De acuerdo con lo expresado, este particular instituto del silencio administrativo negativo tiene como único fin facilitar la vía impugnatoria, tomando como base una presunta negación de la Administración y de esa forma no permitir que la misma pueda eludir controles por el solo hecho de permancer inactiva, teniendo un fin netamente antiobstruccionista.- - - - - - - - - - ------No obstante lo antes afirmado, ante el silencio de la Administración, y siempre que la omisión provenga de un órgano cuya decisión no agota la instancia, deberá interponerse el recurso administrativo a fin de que quede habilitada la instancia judicial, con fundamento en la necesidad de que el órgano superior tenga la oportunidad de controlar el incumplimiento del inferior que ha violado su obligación de resolver (arts. 3* y 7, inc. c, L.P.A.; cf. “Los recursos administrativos” de Armando N. Canosa, págs. 167 y 200, Ed. Abaco, ed. 1996).- - - - - - - - - - -----Que asimismo en las actuaciones caratuladas: "ANADON, María Victoria y GAMBA, Ricardo s/Acción de Amparo s/Competencia” (Expte Nº 15643/01-STJ-; Se. Nº 29 del 10 de abril del 2.001) se señaló que si el amparista procura impugnar un acto administrativo cuenta para ello con acciones específicas, con pautas procedimentales propias de la instancia administrativa, a fin de perseguir la revocación del mismo, y luego de agotada dicha instancia, sea por resolución expresa o por aplicación del silencio de la administración, instar ante la instancia judicial ordinaria los recursos previstos a tal fin.- - - - - - - - - - - -----En el precedente mencionado se ha sostenido que a diferencia de la ley nacional de procedimientos administrativos la legislación que regula el proceso de naturaleza administrativa en la Provincia de Río Negro -Ley Nº 2938- ha excluido expresamente el instituto al cual la accionante recurrió, en el sentido de que el silencio o la ambigüedad de la administración debe ser interpretado como negativa a lo peticionado.- - - - - - - - - - - -----Que sin perjuicio de lo señalado hasta aquí, pasando ya al fondo de la cuestión traída en recurso, comparto el voto del Dr. Camperi por ser el que refleja la más justa interpretación de las normas municipales implicadas (arts. 6, 19, 20 y 21 de la Ordenanza del Nº 20-I-78) pues razonar de otra manera es no sólo ir contra los fines del instituto, sino prescindir de los antecedentes del caso.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Sin ningún esfuerzo puede verse que el texto de este articulado es similar al Título IV de la ley nacional de procedimiento administrativo, tanto el art. 23 inc.c) como el art. 24; es así que los comentarios citados sobre la ley nacional de procedimiento administrativo son aplicables a institutos análogos. Si se analiza el silencio o ambigüedad de la administración previsto en el art. 6 de la Ordenanza Municipal, tenemos que es igual al art. 10 de la L.P.A., en relación al art. 26 de la misma, y entrando en el terreno particular del amparo por mora de la administración, se colige respecto del art. 21 de la Ordenanza, que es igual al art. 28 de la L.P.A., por lo que la interpretación obliga a remitirse a las mismas obras y normas citadas dándole al régimen contencioso administrativo municipal de San Carlos de Bariloche, su propia identidad. Por otro lado, como ha dicho tantas veces la CSJN., no se presume la incoherencia del legislador y mucho menos la inaplicabilidad de los institutos que ella crea o estatuye. A tal fin cabe recordar que tiene dicho desde antiguo el Tribunal que las leyes han de interpretarse evaluando la totalidad de sus preceptos y los propósitos finales que las informan de manera que armonicen con el ordenamiento jurídico restante y con los principios y garantías de la Constitución Nacional (Doctrina de los fallos 255:192; 263:63; 267:478; 285:60; 296:22; 297:142; 299:93; 302:1600; 304:849; 308:1118; 310:500,933,937,1012, 1797 y 2674; 311:254 y 2223; 312:111, 1484, 1017 y 1036; 313:1223, entre muchos otros). De allí que poner en pugna la interpretación del art. 19 inc. c) con el art. 21 es desconocer lisa y llanamente los fundamentos que el legislador municipal tuvo al concebirla. “El deber de la administración de decidir en cada caso concreto proviene de un principio que trasciende el marco del derecho público escrito; su cumplimiento constituye una obligación del derecho natural” (CNCont. Adm. Federal, Sala IV, 26-6-91, “BEVACQUA”). No decidir o decidir fuera del plazo, constituye una conducta irregular de la administración que perjudica al particular y atenta contra el accionar eficaz de aquélla. No siempre le conviene al particular aplicar la solución del silencio administrativo del art. 10 y por ello la norma ha contemplado esta forma de obligar a la administración de resolver dentro del plazo que a ese efecto le fije el Juez. Vale acotar, tal como se dijo al comentar el art. 10 que el silencio no vale como consentimiento de los órganos estatales (CNCont. Ad,. Fed. Sala III, 13-5-88, “EMP.TEHUELCHE”, LL. 1988-E-210; Hutchinson, ob. citada, p. 181 y ss.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Es más, no existe ninguna duda de que el amparo por mora está consagrado en el régimen contencioso administrativo municipal y su desconocimiento no puede interpretarse jamás en contra del administrado, ya que resolver es una carga de la administración y el silencio de la misma es sólo uno de los medios, aún negativo. Pero es absurdo premiar la morosidad de la administración con la caducidad de la acción.- - - - - - - - - - -----No hay duda alguna de que el voto de los Jueces Escardó y Osorio exceden el “thema decidendum” y en la confusión engendran una sentencia “extra-petita”, pues las cuestiones incorporadas en sus votos (caducidad, etc.) son atinentes al fondo de la cuestión del juicio contencioso-administrativo, pero no se condicen en nada con lo debatido en esta causa. Y, como si fuera poco, son demostrativos de una actitud reñida con la buena fe; atento los informes de fs. 28, 29 y 33; haciendo referencia a la inexistencia de nota, ni de antecedentes, o ignorar su existencia o tramitación (cf. Creo Bay - Nota 155, 160, Sagüés, Berro, Mairal, Camasi, Rivas).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En síntesis: 1) Tanto la doctrina y jurispudencia elaborada en orden al amparo por mora y al silencio de la administración (Hutchinson, Régimen de Procedimiento Administrativo, Astrea, pgs. 98 y ss. y 177 y ss.), como la elaborada por el propio Superior Tribunal de Justicia en torno al régimen provincial quedan desplazadas, ya que la legislación municipal regula expresamente el contencioso administrativo municipal y contempla el recurso judicial para lograr que la administración se expida expresamente, y que esta legislación se aplicó aún antes de la reforma constitucional de 1988 (consagra la autonomía municipal plena, conforme precedente “DIRENE” ya citado), por lo que la diferencia central está en la acción escogida, como los antecedentes especiales del caso; 2) La incurria del demandado no puede cubrirse con afirmaciones vagas, contradictorias y mendaces. Alcanza con leer el responde de fs. 50: " en suma ... hasta resolver y comprobarlo con la documental reconocida para advertir que el inicio del reclamo administrativo en 1998 por parte de Seminara, sus letrados y finalmente cesionario tuvieron la debida legitimación”; 3) La demandada no puede ignorar los antecedentes del caso en orden a la constancia de la causa judicial anterior, donde justamente se había rechazado la acción por falta de agotamiento de la vía administrativa y bien pudo expedirse depués de tantos años.- - - - - - - - - - - - - - - - - -----Que la Ordenanza Municipal Nº 20-I-78 (BOP. Nº 1500 del 6-3-78) en su art. 1 inciso e) regula expresamente sobre los plazos y consagra el debido proceso objetivo que se manifiesta en el derecho a ser oído, de ofrecer y producir pruebas, y en el derecho a una decisión fundada. Y todo ello dentro de la finalidad y la forma del acto administrativo.- - - - - - - - - - -----Es decir, que la resolución del caso hará cumplir con la doble finalidad del procedimiento administrativo: Por un lado constituir una garantía de los derechos de los particulares y asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general; en este caso, sirviendo de protección jurídica para el administrado y dándole a la administración, a su vez, la posibilidad de revisar el acto, corregir los errores y permitir una mejor defensa del interés público (CSJN., “GASPARRI” LL, 1991-E-640, entre otras finalidades).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----La razón de ser del amparo administrativo es asegurar que se cumplan estos principios generales relativos al debido proceso legal, la finalidad de la ley y la motivación de los actos administrativos, de forma tal que tiene los caracteres propios de una contienda judicial y la sentencia que se dicta tiene fuerza legal o imperio para obligar a la administración a que purgue su estado de morosidad (cf. Hutchinson, obra citada, pág.32/33).- - -----En conclusión, y por todo ello, soy de la opinión, y así lo propongo con relación a la apelación del amparo de fs. 79/90 y vta., se haga lugar a la demanda entablada ordenando a la Munici¬palidad de San Carlos de Bariloche se expida sobre la pretensión de Seminara S.A. y Financiera Clusel S.A. sobre las pretensiones involucradas en el Reclamo Administrativo Nº 0040792/90 “Cordón Cuneta y Concreto Asfáltico en Pavimentación Urbana - Licitación Nº 011/86”, otorgando un plazo de 30 días hábiles para que la Municipalidad de San Carlos de Bariloche se expida expresamente sobre el reclamo administrativo y conforme a derecho.- - - - - - -----Que en punto al recurso de apelación interpuesto contra la regulación de honorarios, este Tribunal, en sentencia del 25 de junio del 2.002, en las actuaciones caratuladas "BOLLERO, Jorge Alberto y RODRIGO, María Lucrecia s/Queja en: ´ARIAS, Liba Vilma y Otros s/Acción de Amparo’" (Expte. Nº 17192/02-STJ-), y Se. Nº 23/02, en las actuaciones caratuladas “DANWARKT NESSLER, Rodolfo C. y Otro s/Queja en: MARCHAND, Atilio y Otra s/Amparo”, este Tribunal consideró que en el estrecho margen procesal del amparo, cuando lo que se ataca mediante el recurso de apelación no se refiere a la cuestión de fondo, estas cuestiones son ajenas al recurso de apelación. Que en este contexto, atendiendo a la naturaleza restrictiva y excepcional del instituto, como asimismo la jurisprudencia de este Superior Tribunal (ver "ANZORENA, Feli¬ciano s/Recurso de Amparo s/Apelación", Expte. Nº 12144/97-STJ-, Se. Nº 33 del 6-5-97), y el limitado alcance que debe adjudicarse al recurso de apelación, que focaliza puntual y concretamente la resolución de la cuestión constitucional propuesta en la demanda, este Superior Tribunal de Justicia advirtió oportunamente (in re: "ARZA, Silvia Mariela y Otra s/Amparo s/Apelación", Expte. Nº 13604/99-STJ-, Se. Nº 17 del 29.4.99,) que la impugnación de aspectos procesales que no hacen a la cuestión de fondo del amparo deben quedar ajenos al recurso de apelación consagrado por la Ley Nº 2921 (mod. Ley 3235). Tal temperamento ha sido aplicado también al caso de costas (“DEL COTILLO”) y multas procesales (“ARZA” y “LAS VICTORIAS S.R.L. s/Acción de amparo s/Apelación”, Expte. Nº 16616/02-STJ-). Que en autos la recurrente se agravia de la regulación de honorarios, los que han sido establecidos con el criterio valorativo del “a-quo”, en aplicación de la normativa arancelaria vigente (repárese que el art. 36 de la Ley Arancelaria establece que en la acción de amparo el honorario no podrá ser inferior a DIEZ JUS y en el caso, el Juez reguló 30 jus (cf. punto II del decisorio de fs.70) sin advertirse de modo alguno arbitrariedad o absurdo en tal proceder.- - - - - - - - - -----Por todo ello, voto por hacer lugar parcialmente al recurso de apelación de fs. 79/90 y vta., y en consecuencia ordenar a la Municipalidad de San Carlos de Bariloche para que en el plazo de treinta días hábiles de notificada dé cumplimiento a lo dispuesto en el art. 21 último apartado de la Ord. Nº 20-I-78, expidiéndose por acto administrativo motivado, en el reclamo correspondiente al Expediente Administrativo Nº 004072/90 “Obra Cordón Cuneta y Concreto Asfáltico de Calles de San Carlos de Bariloche - Licitación Pública Nº 011/86”; Segundo: rechazarlo en punto a los honorarios. Teniendo en cuenta la novedad de la cuestión resuelta, costas por su orden. Regular honorarios al Dr. Mansilla en el 30% de lo regulado en Primera Instancia. MI VOTO.- - - - - El señor juez doctor Alberto I. BALLADINI dijo:- - - - - - - - - -----Adhiero al voto del señor juez preopinante, compartiendo sus fundamentos. ASI VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - El señor Juez Subrogante doctor Roberto H. MATURANA dijo:- - - - ------Atento las coincidencias de los señores jueces preopinantes, ME ABSTENGO de emitir opinión (art.39 L.O.).- - - - -----Por ello,EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIAR E S U E L V E: Primero: Hacer lugar parcialmente al recurso de apelación de fs. 79/90 y vta., y en consecuencia ordenar a la Municipalidad de San Carlos de Bariloche para que en el plazo de treinta (30) días hábiles de notificada dé cumplimiento a lo dispuesto en el art. 21 último apartado de la Ord. Nº 20-I-78, expidiéndose por acto administrativo motivado, en el reclamo correspondiente al Expediente Administrativo Nº 004072/90 “Obra Cordón Cuneta y Concreto Asfáltico de Calles de San Carlos de Bariloche - Licitación Pública Nº 011/86”.- - - - - - - - - - - - - - - - - Segundo: Rechazarlo en punto a los honorarios. Teniendo en cuenta la novedad de la cuestión resuelta, costas por su orden. Regular honorarios al doctor Enrique J. MANSILLA en el 30% de lo regulado en Primera Instancia (art. 14 de la L.A.).- - - - - - - - - - - - Tercero: Regístrese, notifíquese y oportunamente devuélvanse.- - - FDO.: VICTOR HUGO SODERO NIEBAS JUEZ - ALBERTO ITALO BALLADINI JUEZ - ROBERTO H. MATURANA JUEZ SUBROGANTE EN ABSTENCION (art. 39 L.O.).-ANTE MI: EZEQUIEL LOZADA SECRETARIO S.T.J.
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