Fallo Completo STJ

OrganismoSECRETARÍA LABORAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LABORAL STJ Nº3
Sentencia113 - 12/08/2005 - DEFINITIVA
Expediente19540/04 - OLIVA, SERGIO Y OTRO C/ PROVINCIA DE RIO NEGRO S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO S/ INAPLICABILIDAD DE LEY
SumariosTodos los sumarios del fallo (4)
Texto Sentencia///MA, 11 de agosto de 2005.-

-----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Alberto Italo BALLADINI, Luis LUTZ y Víctor Hugo SODERO NIEVAS, con la presencia del señor Secretario doctor Gustavo GUERRA LABAYEN, para pronunciar sentencia en los autos caratulados: "OLIVA, SERGIO Y OTRO C/ PROVINCIA DE RIO NEGRO S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO S/ INAPLICABILIDAD DE LEY" (Expte Nº 19540/04-STJ), elevados por la Cámara del Trabajo de la Ia. Circunscripción Judicial con asiento de funciones en la ciudad de Viedma, con el fin de resolver el recurso de inaplicabilidad de ley interpuesto a fs. 333/340 por la parte actora, deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden de sorteo previamente practicado, respecto de las siguientes:- - - - -
- - - - - - - - - - -C U E S T I O N E S- - - - - - - - - - -
-----1ra.- ¿Es fundado el recurso?- - - - - - - - - - - -
-----2da.- ¿Qué pronunciamiento corresponde?- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -V O T A C I Ó N- - - - - - - - - - - -
A la primera cuestión el señor Juez doctor Luis LUTZ dijo:- -
-----1.- Vienen estos autos a la instancia de legalidad con motivo del recurso extraordinario que la parte actora interpuso a fs. 333/340, contra la sentencia dictada por la Cámara del Trabajo de Viedma -obrante a fs. 325/327 vta.-, mediante la cual se rechazó la demanda que pretendía la revocación del Decreto 1398/98 -emitido por el Sr. Gobernador de la Provincia-, que dispone el pase a situación de retiro obligatorio de los accionantes -entre otros-.- - - - - - - -
-----2.- Para decidir en el sentido expuesto, el Tribunal de grado señaló que la cuestión traída ya había sido decidida en el precedente "TORRES", sent. del 19.04.02 en el cual en su primer voto el Dr. Maturana dijo, siguiendo a la CSJN, que //
///-2- el estado policial presupone una situación especial dentro del esquema general de la Administración Pública y que las relaciones con su personal tienen base en la subordinación jerárquica y la disciplina, con prevalencia de criterios técnicos adecuados a los fines del servicio y su eficiencia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Por otro lado, dijo -citando a la CSBA- que “... CONSTITUYE SUFICIENTE MOTIVACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO –PASE A RETIRO DE UN AGENTE POLICIAL- EL ENCUADRAMIENTO DE UNA DETERMINADA CONDUCTA EN EXPRESAS DISPOSICIONES LEGALES QUE LE CONFIEREN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA LA FACULTAD DE SOLICITAR LA MEDIDA CUESTIONADA ..., EN EL PROPIO TEXTO IMPUGNADO ... SE MENCIONA QUE JEFATURA DE POLICIA SOLICITO EL PASE A RETIRO OBLIGATORIO DEL ACTOR en razón de encontrarse el mismo comprendido dentro de las prescripciones contenidas en los arts. 114, inc. 4º y 115, ley 8550, modificatoria de la similar 6769 del Personal Policial de la Provincia .... Y EN LO QUE SE REFIERE A LA FALTA DE ELEVACION O PROPUESTA POR PARTE DEL JEFE DE POLICIA SE DEBE DECIR QUE SI BIEN EL PRECEPTO RESPECTIVO ASI LO CONSIGNA... NO PUEDE OBVIARSE EN EL RAZONAMIENTO QUE SE LLEVA A CABO QUE CONFORME LO DISPONE EL ARTICULO 2º DE LA LEY 1965 ‘LA POLICIA DE LA PROVINCIA DE RIO NEGRO ES UNA UNIDAD DE ORGANIZACION CENTRALIZADA DEL PODER EJECUTIVO QUE DEPENDE DEL MINISTERIO DE GOBIERNO’” (las mayúsculas y el subrayado me pertencen).- - - - - - - - - - -
-----Sentado ello, el Tribunal sostuvo que no se advierte la alegada violación a la ley aplicable desde que bien puede admitirse, en el caso, la facultad del señor Ministro de Gobierno para proponer los pases a retiro en cuestión.- -
-----Consideró que el pase a retiro obligatorio no implica sanción alguna ni importa pérdida de los derechos esenciales para el personal en actividad y que tampoco sería necesaria la sustanciación de sumario alguno para disponer dicha ///
///-3- medida.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Finalmente, expresó que no corresponde a la potestad judicial revisar los actos administrativos; solo comprende, como principio, el control de su legitimidad pero no el de la oportunidad, el mérito y la conveniencia de las medidas por éstos adoptadas.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----3.- El recurrente a fs. 333/340 solicita que se case la sentencia en crisis y califica el decisorio del Tribunal del Trabajo de arbitrario.- - - - - - - - - - - - - - - -
-----Aduce que yerra el tribunal al remitir al criterio fijado en el precedente "TORRES", toda vez que si bien en ciertos puntos se tocan, en otros distan de ser iguales. Ello así ya que en aquél los accionantes fundaron su pretensión en la inexistencia de expediente administrativo que diera origen al Decreto Nº 1398/98, mientras que en autos los actores reconocieron la existencia del mismo.- - - - - - - - - - - -
-----Partiendo de dicho reconocimiento, objeta que fuera tenido como base del mencionado decreto en lo que se refiere a los actores, precisamente por no surgir de su contenido una sola razón que de basamento alguno, más allá de la simple y llana propuesta del Ministro de Gobierno, al pase a situación de retiro obligatorio de Oliva y Marín.- - - - - - - - - - -
-----Destaca que es manifiestamente ilegal admitir que el Ministro de Gobierno pueda proponer el pase a retiro obligatorio de los policías, atento a que el único que puede hacerlo es el Jefe de Policía (conforme art. 64 apartado E de la ley 2432 y 32 inc. C de la ley 1965). Al respecto puntualmente señala que la propuesta del Jefe de la Policía jamás existió y que la sugerencia del Ministro de Gobierno constituyó una medida inconsulta en violación a la norma que se ha elegido para fundamentar la decisión de pasar a retiro obligatorio a los accionantes.- - - - - - - - - - - - - - - -
-----Sostiene que los retiros obligatorios de los ///
///-4- accionantes comportan una sanción dado que el origen de la decisión así lo demuestra, en referencia a la nota del Ministro de Gobierno que luce a fs. 1 del Expte 5772-G-98 (fs.37 del presente) en la que se achaca a ciertos Oficiales haber hecho ciertas declaraciones públicas y las consecuencias que habrían acarreado dichas declaraciones, pero en las que no se incluyó a los actores dentro de los imputados de hacerlas.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----La impugnación ha sido debidamente sustanciada a tenor del responde que obra glosado a fs.343/348.- - - - - - - - -
-----4.- Ingresando en el tratamiento de los agravios es preciso destacar que las cuestiones planteadas en el recurso extraordinario en estudio resultan sustancialmente análogas a las consideradas y decididas por este Superior Tribunal de Justicia en los autos "TORRES, José Luis y Otros c/ PROVINCIA DE RIO NEGRO (JEF. POLICIA R.N.) s/Contencioso Administrativo s/Inaplic. de Ley" (Expte. nº 17.607/02-STJ), pronunciamiento del fecha 09.06.04.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En dicho precedente, en el que tuve oportunidad de expedirme en primer término, manifesté que "la cuestión en debate es de derecho público local".- - - - - - - - - - - - -
-----"El S.T.J. de la Provincia de Córdoba ha dicho: \'El acto administrativo que dispone el pase a retiro obligatorio por razones de servicio del persona policial contempla tanto un aspecto objetivo cuando establece a los efectos del paso a retiro obligatorio un mínimo de quince años de servicio activo para cualquier jerarquía y grado del personal, cuanto uno subjetivo, discrecional, añadiendo las denominadas razones de servicio para completarla. Las razones de servicio se encuentran dentro de las facultades discrecionales de la admnistración, en principio exenta de control jurisdiccional pues conforman valoraciones subjetivas atinentes a la política conductiva que en un momento situacional ///
///-5- determinado realiza el poder administrador en su más alto nivel. Mientras se obre dentro de los límites impuestos por la norma vigente, y no se incurra en arbitrariedad manifiesta, el sistema republicano de separación de poderes no autoriza el control judicial sobre la ponderación, oportunidad y conveniencia del dictado del acto.- - - - - -
-----El pase a retiro obligatorio se compadece con la naturaleza y el fin de la institución policial, milicia armada estructurada piramidalmente, cuya función es el mantenimiento del orden público y asegurar la paz social. Desconocer dicha prerrogativa significaría negarle al órgano administrador el ejercicio del poder, privando a la actividad administrativa de la dinámica para su desarrollo en forma eficaz.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----El régimen del retiro policial regulado por el Título V de la Ley 6702, en nada se relaciona con las causales de privación de la estabilidad que establece el art. 19 en concordancia con el 77 de la misma ley. Esta última produce inexorablemente la total ruptura de la relación de empleo público policial y no acuerdan derecho a percibir haber posterior alguno. En cambio, el retiro configura un instituto diverso que no significa la cesación del estado policial sino la limitación de sus derechos y deberes. Es decir que el estado policial no se pierde sino que se modifica: de personal policial en actividad pasa a personal policial en retiro, continúa perteneciendo a la institución en otro estado. Quien se vincula a la actividad policial como sujeto de esta peculiar relación de empleo público goza de plena estabilidad. Sin embargo, no tiene el derecho a permanecer en forma permanente como personal en actividad, sino que a través de un instituto diferente, como el retiro, tal derecho se debilita cuando se aplican correctamente las normas que hacen viable. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ///
///-6- El derecho del agente a permanecer en el cargo o función activa, dura hasta tanto se produzca la decisión de la administración que discrecionalmente disponga su cese y pase a situación de retiro. Es decir que la ley al predeterminar la conducta debida por la Administración con la condición señalada, delimita la tutela del personal que tiene el derecho subjetivo administrativo de exigir sólo el cumplimiento de lo reglado por la norma (permanencia en actividad condicionada), como asimismo que el ejercicio de la facultad discrecional se ejerza razonablemente. Los derechos tutelados por la Constitución no son absolutos y se gozan conforme a las normas que lo reglamentan. La especial estructura de la institución policial y en relación a la consecución de sus fines, impone establecer reglas respecto a idoneidad, ingreso, funciones, derechos, deberes, retiros, etc. prevaleciendo el interés general de asegurar el orden y seguridad pública (art. 1 Ley 6701) sobre el particular de resguardo de la estabilidad. El derecho a la estabilidad se encuentra asegurado por cuanto dicho personal policial si bien deja de pertenecer al servicio activo, conserva estado policial, significando ello que ante una situación de emergencia puede ser llamado nuevamente a servicio\' (CF. Oliva Aldo Raúl c/ Provincia de Córdoba s/ Contencioso Administrativo, 17.06.1999, Referencias Normativas: LEY 6702 19 LEY 6702 77 LEY 6702 Magistrados: LAFRANCONI, Hugo Alfredo - TARDITTI, Aída Lucia Teresa - FERRER, Adán Luis, elDial - CA193F (Los subrayados me pertenecen)".- - - - - - - - - - -
-----"La cita que antecede, aunque extensa, se justifica porque brinda un adecuado punto de partida para la comprensión de aspectos propios del régimen policial".- - - -
-----"La Ley Orgánica de la Policía (ley 1965), la Ley de Jubilaciones y Pensiones (ley 2432) -en la parte no derogada por la ley de Transferencia del Sistema de Previsión Social /
///-7- (ley 2988) y la Ley de Procedimiento Administrativo (ley 2938), son del ámbito de la potestad del legislador por decisión del constituyente".- - - - - - - - - - - - - - - - -
-----"La naturaleza jurídica del instituto del \'retiro obligatorio\' es una derivación aceptada dentro del estado policial, y no afecta a éste, sino a determinados aspectos que son de conocimiento de quienes ingresan y revistan en la Institución. En principio, excluye la sustanciación de un sumario, si se observan los requisitos y demás condiciones de procedencia".- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----"La Policía es una Institución del Estado, posee una organización determinada conforme la Ley Orgánica sancionada el 16-4-85, con funciones específicas al servicio del Estado en cuanto a la preservación del orden público, la seguridad, la investigación criminal, el auxilio de la justicia y otras. Sus recursos humanos son convocados, ingresan, permanecen, progresan y egresan bajo precisas reglas que unívocamente se interpretan con componentes de profesionalismo no políticos, porque éstos le son ajenos, particularmente en relación con la voluntad o el signo circunstancial del gobierno de turno. Depende de éste en aspectos institucionales, presupuestarios, administrativos y funcionales y está sujeta al discrecionalismo de la autoridad pública del momento. No obstante, esta última debe ajustarse a las reglas de la Policía para no desnaturalizar la conceptuación de la que es merecedora como Institución del Estado, la que debe ser respetada en el desenvolvimiento interno con el fin de evitar distorsiones que no contribuyen al deber de servir al conjunto de la sociedad. Ello sin perjuicio del derecho a ejercer el gobierno por parte de quienes obtienen periódicamente las mayorías dentro del sistema democrático".-
-----"Aquellos que tienen subordinada a la institución policial por la Constitución y las leyes, en cumplimiento de/
///-8- un mandato popular, tienen el deber de cuidar su independencia, su organización y su transparencia".- - - - -
-----"Por tal razón, el legislador puso en cabeza del Jefe de Policía (y no del Ministro de Gobierno), con claro criterio institucional y no político, la facultad de \'proponer\' el retiro obligatorio, sujeto a la decisión -política- del Gobernador de la Provincia asistido por el Ministro de Gobierno conforme los arts. 183 a 189 de la C.P. y la Ley 3017 en el marco de dependencia del art. 2 de la Ley 1965, que en ningún caso habilita la sustitución del Jefe de Policía por el Ministro de Gobierno para la propuesta de retiro voluntario. A todo evento, a quien ejerce el Gobierno le queda la alternativa de designar otro Jefe de Policía si éste no se ajusta a sus criterios -según lo autoriza el art. 30 de la Ley 1965-, pero nunca puede sustituir su rol en el trámite del acto administrativo complejo de la proposición de los retiros obligatorios conforme establece el régimen aún vigente de jubilaciones y pensiones de los agentes públicos de la Policía de la Provincia".- - - - - - - - - - - - - - -
-----"El deber de subordinación, la urgencia y otros argumentos a que alude la proposición de fs. 1 del Expte. 5772-G-98, con fundamentos de origen exclusivamente \'político\', no \'institucional\' ni \'orgánico\', derivan en el dictado del decreto 1398/98. Esa discrecionalidad de quien inviste el Poder Ejecutivo es insuficiente para dar regularidad al acto atacado, ya que está ausente la propuesta del Jefe de Policía, que conforme el art. 30 de la Ley 1965 es un funcionario con responsabilidades técnicas dentro de la Ley Orgánica, designado y removido por el Gobernador".- - - -
-----"Corresponde integrar el acto administrativo complejo para dar lugar a la efectivización de los retiros en cuestión, por decreto del Poder Ejecutivo, aún sin sumario, pero sin sustituir la normativa legal por la voluntad ///
///-9- política de un colaborador principal del Poder Ejecutivo -AUNQUE SU CARGO SEA DE SUPERIORIDAD JERARQUICA Y A ÉL LE ESTEN SUBORDINADOS".- - - - - - - - -- - - - - - - - -
-----"De otro modo, los accionantes, en ejercicio del derecho de defensa, a través del procedimiento sumarial de los arts. 22, 47, 49, 181 y cc de la C.P. y de la Ley 2938, en cuanto fuere de aplicación, pueden reclamar no ser improcedentemente apartados de la carrera profesional de la que se los excluye sin que el Jefe de la repartición, juez administrativo natural de la permanencia o retiro de la Institución, se haya expedido orgánicamente".- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----"El tribunal de mérito deberá ponderar si el Expte. 5772-G-98 satisface los requisitos del plexo normativo en orden al encuadre que antecede desde lo jurídico y analizar si contiene adecuadamente la formalización del trámite de la Ley 2938 con la propuesta del inc. E) del art. 64 de la Ley de Jubilaciones y Pensiones en la parte aún vigente por el art. 6 de la Ley 2988".- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----"En conclusión, no hay ninguna norma de raigambre constitucional que autorice al Poder Ejecutivo, en orden a sus atribuciones de los inc. 1 “in fine”, 3 “in fine”, 7 y 17 del art. 181 de la C.P., a desinterpretar el texto de las reglas constitucionales y legales mencionadas, cuando se trata de determinar el tenor, el contenido y los alcances de disposiciones específicas del debido respeto al regular funcionamiento orgánico de la Institución policial, sustituyendo con la participación \'política\' del Ministro de Gobierno, no expresamente autorizado para ello, la necesaria propuesta \'orgánica\' y \'técnica\' del Jefe de Policía, designado a esos efectos y con esas atribuciones conforme el art. 30 de la Ley 1965".- - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----"Por lo hasta aquí expuesto, mi postura es proclive al acogimiento del recurso deducido, -conforme es denunciado- //
///-10- el fallo atacado no contiene una motivación suficiente que aparezca como derivación razonada del derecho vigente en su aplicación a las circunstancias de la causa. Yerra el Tribunal del Trabajo al convalidar en la forma en que lo hace el acto administrativo impugnado con una intelección laxa de las atribuciones de un Ministro, que está obligado a cumplir la Constitución y las leyes, especialmente por el tercero de los deberes descriptos en el art. 46 de dicha Carta Magna, ya que ese obrar comportaría avanzar innecesaria e indebidamente sobre la organización, el funcionamiento y las reglas de la Policía de la Provincia y sus autoridades naturales, la carrera policial, los procedimientos internos y los derechos que les corresponden a los aquí recurrentes en tanto y en cuanto son ciudadanos (y agentes públicos), aunque sometidos a los alcances del estado policial".- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----[...] "Si la voluntad del legislador para con el personal superior de la Policía de la Provincia hubiese tenido el sentido invocado por el Poder Ejecutivo al dictar el decreto atacado, así debió decirlo en forma expresa y el propio Poder Ejecutivo reglamentarlo previamente para una más adecuada interpretación y aplicación. Pero nada existe desde lo normativo o reglamentario para entender razonable y lógicamente que la propuesta del Jefe de Policía pueda ser sustituida por la del Ministro de Gobierno (a su vez concurrente al refrendo del Decreto respectivo)".- - - - - - A la misma cuestión planteada el señor Juez doctor Víctor Hugo SODERO NIEVAS dijo: - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Coincidiendo con lo manifestado por el señor Juez de primer voto, ADHIERO a los fundamentos por él vertidos.- - - A la misma cuestión el señor Juez doctor Alberto Italo BALLADINI dijo: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Atento la coincidencia de los votos precedentes, ME ///
///-11- ABSTENGO de emitir opinión.- - - - - - - - - - - - - A la segunda cuestión el señor Juez doctor Luis Alfredo LUTZ dijo:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----En virtud de lo expuesto propicio ante el Acuerdo el acogimiento del recurso impetrado y consecuentemente la anulación de la sentencia de fs. 325/327 vlta., con reenvío al tribunal de origen para que, con otra integración, proceda a dictar nuevo pronunciamiento con ajuste al ordenamiento jurídico vigente respecto de la demanda de los aquí recurrentes en observancia del contenido del pronunciamiento del S.T.J.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----Dejo perfectamente sentado que lo aquí decidido no importa adelantar opinión sobre las cuestiones ventiladas en el pleito, ni con respecto a la solución que -en definitiva- pudiera recaer en la causa. VOTO POR HACER LUGAR AL RECURSO EXTRAORDINARIO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - A la misma cuestión planteada el señor Juez doctor Víctor Hugo SODERO NIEVAS dijo: - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----ADHIERO al voto que antecede.- - - - - - - - - - - - - - A la misma cuestión el señor Juez doctor Alberto Italo BALLADINI dijo: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-----ME ABSTENGO de emitir opinión (art. 39 de la L.O.).- - -
-----Por ello;
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Hacer lugar al recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley deducido por la representación de la parte actora a fs. 333/340 de estas actuaciones y, consecuentemente, anular el pronunciamiento de fs. 325/327 vlta. Costas originadas en esta instancia de legalidad por el trámite del recurso, a la demandada objetivamente perdidosa (art. 68 y ccdtes. del CPCyC).- - - - - - - - - - - - - - - - Segundo: Diferir la regulación de los honorarios de los ///
///-12- profesionales intervinientes hasta la oportunidad del dictado del fallo definitivo.- - - - - - - - - - - - - - - - Tercero: Reenviar las actuaciones a la Cámara de origen para que, con distinta integración, proceda a dictar un nuevo fallo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Cuarto: Regístrese, notifíquese y oportunamente devuélvanse.-



LUIS A. LUTZ -Juez-
VICTOR HUGO SODERO NIEVAS -Juez-
ALBERTO I. BALLADINI -Juez-

ANTE MI: GUSTAVO GUERRA LABAYEN -Secretario-


TOMO: III
SENTENCIA: 113
FOLIO N°: 857 a 868
SECRETARIA: 3
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