Fallo Completo STJ

VIEDMA, 1 de diciembre de 2021.
VISTO: Las presentes actuaciones caratuladas: "FONTELA, ERIKA S/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD" (Expte. N° OS4-308-STJ2021//VI-00614-O-0000), puestas a despacho para resolver, y
CONSIDERANDO:
Los señores Jueces doctores Sergio M. Barotto, Sergio G. Ceci y la señora Jueza doctora M. Luján Ignazi dijeron:

1. Antecedentes de la causa:

Que, se inician las presentes actuaciones en el ámbito de este Superior Tribunal de Justicia con la demanda promovida el 02-05-2021 por la señora Erika Fontela, con el patrocinio letrado del doctor Rodolfo Rodrigo, quienes plantean acción o juicio de inconstitucionalidad en los términos del art. 793 y conc(s). del CPCC, contra la resolución del Consejo de la Magistratura de la IIIª Circunscripción Judicial, recaída el 15-03-2021 en el expediente "Fontela, Erika s/ Enjuiciamiento" (Expte. N° CMD-18-0057), por la cual se rechazaron las cuestiones preliminares introducidas y se dispuso, por mayoría de dicho Cuerpo, la destitución de la nombrada del cargo de Jueza de Primera Instancia del Juzgado N° 11 de la ciudad de El Bolsón (Acta N° 08/2021-CM; documento digital incorporado al SEON el 07-05-2021: "Acta Nro. 08-21.pdf").

En resumen, y por diversos argumentos que desarrolla en su presentación, la actora considera que el acto atacado vulnera las garantías constitucionales de juez natural, plazo razonable, debido proceso, defensa en juicio e igualdad ante la ley, como asimismo los principios de proporcionalidad, sana crítica y congruencia, en atención a lo cual solicita que se anule o revoque la mencionada resolución, declarándose la insubsistencia de todo lo actuado en el procedimiento de enjuiciamiento y disponiéndose el archivo de las actuaciones del Consejo de la Magistratura en las que este tuviera lugar.

Con relación a la procedencia de la vía originaria intentada, manifiesta que la presente acción resulta ser la única impugnación jurisdiccional adecuada de las leyes procesales rionegrinas, porque de los recursos reglados en los códigos procesales, ninguno es viable por carencia de presupuestos que los habiliten. Al respecto, considera que no resultan procedentes la impugnación prevista en el CPP, ya que requiere pronunciamiento previo del Tribunal de Impugnación (art. 242, CPP), absolutamente ajeno a la materia en tratamiento; ni el recurso de casación ante el Superior Tribunal de Justicia reglado por el CPCC, por cuanto este se encuentra previsto para ser interpuesto contra resoluciones de las Cámaras de Apelaciones (art. 285, CPCC), de lo cual colige su inadmisibilidad por estar destinado exclusivamente a procesos jurisdiccionales.

En cambio, tratándose el acto impugnado de la resolución de un órgano estatal (al ser el Consejo de la Magistratura un órgano extrapoder del Estado rionegrino), sostiene que corresponde la acción de inconstitucionalidad prevista en los términos del art. 793 del CPCC.

Además, plantea la inconstitucionalidad del art. 45 de la Ley K 2434 que establece que contra la sentencia del Consejo de la Magistratura no cabe recurso alguno para que, declarada aquella, también se declare la nulidad del fallo indicado, por contrariar la doctrina de la Corte Suprema en la materia y por violar la garantía constitucional de debido proceso, donde se enmarca el concepto de doble instancia y el doble conforme, consagrado por la Constitución Nacional (en adelante, CN) con la incorporación de los pactos internacionales que determina su art. 75, inc. 22.

En otro orden de ideas, aclara que también ha promovido demanda contencioso administrativa por ante el respectivo Tribunal, a fin de transitar todas las vías posibles provinciales para llegar, eventualmente, a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, por la vía del Recurso Extraordinario Federal. En tal sentido, mantiene la reserva del caso federal en los términos del art. 14 de la Ley N° 48 formulada durante el proceso de enjuiciamiento, con referencia a la nulidad por incongruencia de la acusación del señor Procurador, al exceso del plazo razonable de tramitación y al vencimiento de todos los plazos legales y fatales, circunstancias que vincula a las garantías constitucionales de debido proceso y defensa en juicio.

2. Dictamen de la Procuración General:

El Procurador General Subrogante, doctor Fabricio Brogna López, en su Dictamen N° 150/21 opina que este Cuerpo debe proceder a rechazar la acción intentada, por resultar formalmente improcedente en los términos del art. 793 y sig(s). del CPCC.

Menciona la dificultad que se presenta al momento de discernir la verdadera pretensión de la accionante, quien manifiesta su intención de interponer una acción de inconstitucionalidad en los términos del art. 793 citado, aunque -al mismo tiempo- reconoce que utiliza esta vía con el propósito de que se determine que la Resolución del Consejo de la Magistratura -Acta N° 08/2021-CM- ha violado las garantías constitucionales que invoca y se anule dicha decisión, planteando además la inconstitucionalidad del art. 45 de la Ley K 2434.

Ante dicha situación, precisa que conforme lo indicado por ese Ministerio Público en Dictámenes N° 122/20-PG y 71/17-PG, la correcta solución de la cuestión requiere verificar los alcances de la pretensión que se formula y su específico sentido a la luz de las expresiones empleadas en la demanda.

De acuerdo a lo expresado, colige que la intención de la actora luce finalmente enfocada a atacar una serie de actos de alcance particular en el marco del procedimiento que tramitó por ante el Consejo de la Magistratura y culminó con su destitución del cargo de Jueza. En otras palabras, señala que bajo la aparente pretensión de inconstitucionalidad de dichos actos y de una normativa (art. 45 de la Ley K 2434), subyace la intención de la accionante de alzarse contra ciertos actos del proceso sancionatorio que la perjudican, principalmente la Resolución de fecha 15 de marzo de 2021, la cual alega que resultaría irregular, arbitraria y desproporcionada.

Merced a tal análisis y atento a las particularidades que posee esta acción extraordinaria, advierte que la pretensión deducida en autos no resulta comprendida dentro de los lineamientos que habilitan la competencia originaria de este Cuerpo, en los términos en que fue diseñada la acción de inconstitucionalidad, conforme la legislación constitucional y procesal de la Provincia de Río Negro y la jurisprudencia del Superior Tribunal de Justicia.

En tal sentido, invoca doctrina legal según la cual la acción normada en el art. 207 inc. 1 de la Constitución Provincial es improcedente cuando no se cuestiona la validez constitucional de un precepto considerado en abstracto, sino su aplicación a la situación de hecho en la que se encuentra el accionante; destacando que, por ello, cuando lo que se impugna es un acto de alcance individual, su remedio debe buscarse por otro cauce procesal (cf. STJRNS4 Au. 11/15 "Club Social y Deportivo Alas").

Recuerda que, en esencia, la actora pretende que se declare la nulidad de la resolución que la destituye del cargo de Jueza que ejercía en la ciudad de El Bolsón y, en consecuencia, estima que la acción deducida no resulta viable, al tratarse la presente de una cuestión individual que carece de los caracteres de generalidad y abstracción imprescindibles para ser susceptible de enjuiciamiento por esta vía excepcional y extraordinaria, que excluye los actos administrativos y normativos de alcance particular.

3. Análisis y solución del caso:

Al ingresar en el análisis de la acción intentada, tal como fue advertido por la Procuración General, se observa que el juicio de inconstitucionalidad conforme se encuentra proyectado en el art.793 y sig(s). del CPCC, no es el proceso apto para el tratamiento de la cuestión planteada, siendo de plena aplicación al caso las consideraciones formuladas por este Superior Tribunal de Justicia en los precedentes "Club Social y Deportivo Alas" (STJRNS4 Au. 11/15), reiterada en "Lopez" (STJRNS4 Au. 20/15), "Fontan Tapia" (STJRNS4 Au. 53/16), "Puefil" (STJRNS4 Au. 20/17), "Veliz" (STJRNS4 Au. 6/19) y "Oil M&S S.A." (Au. 22/19).

Ello es así toda vez que, de acuerdo con los términos de la demanda, la pretensión que se encausa en estas actuaciones persigue la anulación de la decisión -Acta N° 08/21-CM- adoptada por el Consejo de la Magistratura de la IIIª Circunscripción Judicial en el marco del enjuiciamiento seguido contra la doctora Erika Fontela (Expte. N° CMD-18-0057), sobre la base de considerar que tal resolución, por la que se dispuso su destitución del cargo de Jueza del Juzgado de Familia, Civil, Comercial, de Minería y Sucesiones N° 11 de la ciudad de El Bolsón, vulnera sus derechos y garantías consagrados constitucionalmente.

Lo expuesto evidencia que en autos se cuestiona claramente un acto de alcance particular, emanado del órgano institucional al cual la Constitución Provincial (en adelante, CP) asignó, en forma exclusiva y excluyente, el sistema de juzgamiento de la nominación, disciplina y remoción de los magistrados y funcionarios judiciales -art(s). 220-222 CP-. Esto es, un acto que decide una cuestión individual y carece de los caracteres de generalidad y abstracción imprescindibles para ser susceptible de enjuiciamiento por la vía excepcional y extraordinaria pretendida, motivo por el cual -tal como se estableció en los antecedentes citados- no corresponde a la competencia originaria de este Superior Tribunal de Justicia.

Al respecto, invariablemente se ha señalado que la demanda entablada en los términos del art. 793 y sig(s). del CPCC es improcedente cuando no se discute la validez constitucional de un precepto considerado en abstracto, sino su aplicación a la situación de hecho en la que se encuentra el accionante, circunstancia que se verifica plenamente respecto de la petición en análisis, que persigue la revocación de la resolución destitutoria y la consecuente reposición en el cargo que ocupaba con anterioridad la doctora Erika Fontela -cf. pto(s). 6 y 7 del petitorio-.

Tal comprensión, se asienta en la consideración de que tanto el art. 207 de la Constitución de Río Negro como las normas procesales contenidas en los artículos 793 y sig(s). del CPCC, prescriben que la acción que aquí se intenta recae exclusivamente respecto de leyes, decretos, ordenanzas o reglamentos que estatuyan de manera genérica sobre materia regida por aquella. Es decir, que hace referencia a normas generales e impersonales, por oposición a las individuales o particulares, destinadas a regir en casos determinados (cf. STJRNS4 "Club Social y Deportivo Alas" y "Lopez" ya citados, entre otros), siendo este último el universo del que participa la resolución del Consejo de la Magistratura cuya declaración de inconstitucionalidad se persigue en estas actuaciones.

En ese sentido, se ha establecido que cuando se cuestiona un acto de alcance individual -carácter que reviste el Acta impugnada-, su remedio debe buscarse por otro cauce procesal (cf. STJRNS4 "Club Social y Deportivo Alas", cit.).

A la luz de dicha línea de interpretación y sin perjuicio de las consideraciones vertidas en la demanda, la accionante al argumentar la improcedencia de la vía extraordinaria local omite considerar el trámite procesal admitido por este Superior Tribunal de Justicia para la revisión -aún limitada- de las decisiones definitivas o equiparables a definitivas del Consejo de la Magistratura provincial, en el marco del procedimiento regulado en la Ley K 2434 (cf. STJRNS4 Se. 73/07 "Cariatore", Se. 14/09 "Iribarren", Se. 71/12 "Meynet", Se. 74/14 "Vila Llanos", Se. 92/16 "Bernardi", Se. 21/17 "Bernardi", Se. 116/17 "Igoldi", Se. 70/19 "Zagari", Se. 97/19 "Taboada", Se. 106/19 "Chirinos", Se. 52/20 "Zagari", entre otros).

Además, en la resolución dictada por este Tribunal el 30-04-2021, en las actuaciones "Fontela, Erika s/ Presentación" (Expte. N° OS4-1111-STJ2021), que precedieron a la causa aquí en análisis, al desestimar la petición incoada entonces por la misma actora ("medida autosatisfactiva para que se suspenda el plazo para la interposición de los recursos que se encuentran pendientes" contra el acto de destitución, cf. escrito SEON: "medida cautelar Fontela.pdf"), se precisó que "la única vía jurisdiccional que puede, excepcionalmente, dar origen a un pronunciamiento de este Cuerpo en el marco de un proceso de enjuiciamiento de magistrados, es el recurso extraordinario que se deduzca contra la decisión final o equiparable a definitiva del Consejo de la Magistratura -en los supuestos y con los alcances que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha habilitado-", enfatizando que "[e]s en dicha oportunidad y a través del recurso extraordinario local, que la presentante podrá solicitar el tratamiento de todos aquellos agravios ocurridos en cualquier etapa del juicio político al que fue sometida, sea que se refieran a errores de procedimiento o de juzgamiento" (cf. STJRNS4 Se. 41/21 "Fontela"). Así el derrotero procesal indicado era conocido por la reclamante, desde antes de la interposición de la acción que motiva estas actuaciones.

Aún de compartirse que no exista una vía instrumental específica reglada, destinada a cuestionar jurisdiccionalmente resoluciones disciplinarias del Consejo de la Magistratura local en atención a la irrecurribilidad prevista en el del artículo 45 de la Ley K 2434, la forma en que este Cuerpo ha encausado tales pedidos de revisión permite y, además, garantiza el cumplimiento de la manda del art. 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en punto a que tales decisiones se hallan sometidas a normas legales que deben ser observadas y pueden ser objeto de revisión judicial en lo que concierne al debido proceso. Dicho temperamento es pauta jurisprudencial dada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (cf. Corte IDH, caso "Tribunal Constitucional vs. Peru", sentencia del 31 de enero de 2001, capítulo XI, punto 94).

Dicho lo anterior, se tiene presente que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, órgano máximo del sistema judicial argentino, no ha puesto reparos sobre la alternativa procedimental señalada para resolver impugnaciones deducidas contra resoluciones definitivas o equiparables a tales del Consejo de la Magistratura de la Provincia de Río Negro.

Entonces, aquel recurso extraordinario era el marco de actuación a desplegar -y no el presente intento- para esgrimir y acreditar las alegadas violaciones de las garantías constitucionales que se invocan lesionadas, posibilitando así el ejercicio de la revisión judicial pretendida, aun con el alcance restringido que la jurisprudencia del máximo Tribunal del país habilita para este tipo de procesos, que versan sobre el juicio de responsabilidad política de magistrados y funcionarios judiciales.

Cabe recordar con referencia a ello, que desde el conocido precedente "Graffigna Latino" (Fallos 308:961), el cimero Tribunal ha permitido -recurso extraordinario mediante- el escrutinio de resoluciones como la cuestionada en autos, al establecer la regla según la cual las decisiones en materia de los llamados juicios políticos o enjuiciamiento de magistrados en la esfera provincial, cuyo trámite se efectuó ante órganos ajenos a los poderes judiciales locales, configura una cuestión justiciable en la medida que se aduzca y demuestre inequívocamente por el interesado la violación de alguno de los derechos o garantías establecidas en el art. 18 de la CN, pauta que ha sido reiterada en la causa: CSJ 1874/2019/RH1, "Videla, Ricardo y otro s/ jurado de enjuiciamiento", sentencia del 09-09-2021.

En consecuencia, comporta un criterio consolidado del máximo Tribunal de la Nación aquel que indica que tales decisiones no escapan a la revisión judicial por dichos poderes, ni a la posterior intervención de la Corte, por vía del recurso extraordinario (Fallos 341:898), posición que ha sido replicada en el orden local por este Superior Tribunal de Justicia, al sostener que la irrecurribilidad prescripta por la Ley Orgánica del Consejo de la Magistratura -art. 45, Ley K 2434- no es óbice para el control judicial posterior, en aquellos casos y con los alcances fijados por la Corte Suprema de Justicia (STJRNS4 Se. 70/19 "Zágari", entre otros).

Por iguales fundamentos, tampoco resulta receptable la tacha de inconstitucionalidad del art. 45 de la Ley K 2434, empleada como argumento tangencial para impugnar -en definitiva- el acto de alcance particular que aquí se pretende anular. Ello es así, en atención a que este Cuerpo ha reiterado que no se observa colisión alguna entre el citado precepto y el artículo 8.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), que enumera las garantías judiciales mínimas de todo procedimiento, trasladables en consideración de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Fallos: 341:898 "Vila Llanos, Carlos Ernesto s/ a determinar", sentencia del 07-08-18) a supuestos como el presente, por cuanto la irrecurribilidad prescripta por la ley local no es óbice para la revisión judicial, en aquellos casos y con los alcances que el Alto Tribunal la habilita (cf. STJRNS4 Se. 97/19 "Taboada", entre otros).

Sumado a lo anterior, es dable destacar que el planteo, conforme ha sido introducido en el escrito de promoción de la demanda ("para que, declarada la misma, se declare a la vez la nulidad del fallo indicado", cf. documento vinculado al SEON: "promueve acción de inconstitucionalidad-firma.pdf"), lejos de tratarse de un cuestionamiento en abstracto, solo persigue eludir la aplicación a la accionante de la resolución impugnada -Acta de destitución N° 08/21-CM-, la cual -como se anticipara- decide una cuestión individual, ajena a la acción originaria entablada.

Se aprecia que yerra la presentante al considerar que se desconoce su derecho a recurrir la decisión final recaída en el enjuiciamiento realizado por el Consejo de la Magistratura de la IIIª Circunscripción Judicial, cuando dicha facultad ha sido asegurada por la CN y tratados incorporados a ella (art(s). 18, CN; 8.2 y 25, CADH), encontrando en la provincia de Río Negro un cauce para su adecuado ejercicio a través del recurso extraordinario, tal como le había sido advertido en la Sentencia 41/21 de este Tribunal antes referenciada que -se reitera- tuvo como destinataria a la aquí accionante.

La consignada era la única vía a través de la cual la presentante podía ejercer la "voluntad impugnativa" de la resolución atacada en autos, sin perder de vista el rol ni la naturaleza institucional extrapoder del órgano responsable de su dictado -Consejo de la Magistratura, cf. art(s). 220 a 222 de la CP-, con funciones no esencialmente jurisdiccionales ni ordinariamente administrativas, sino de carácter político (cf. STJRNS4 Se. 70/19 "Zágari").

De tal modo, corresponde enfatizar que la ahora accionante contaba con un sendero procedimental adecuado, cual es el remedio extraordinario, que eventualmente se podría haber deducido contra la decisión final del Consejo y, denegada que fuera dicha instancia, podría haber recurrido en queja ante este Cuerpo, tal como indica la práctica judicial y la jurisprudencia de este Superior Tribunal de Justicia en la materia.

Así, se observa la existencia de una vía recursiva no solo disponible sino además advertida expresamente que, en definitiva, no se transitó oportunamente; que sumado al carácter individual de la resolución que se ataca a través del presente juicio de inconstitucionalidad, sellan la improcedencia de la acción originaria intentada.

Por último, y si bien la actora ha reconocido que el mecanismo de impugnación extraordinaria establecido en el Código Procesal Penal provincial es inaplicable a un procedimiento disciplinario seguido respecto de la magistratura local, resulta conveniente recordar que desde el Superior Tribunal de Justicia se ha establecido que:

a.- La naturaleza del enjuiciamiento de magistrados, en lo esencial es política, y en lo formal tiene las características de un proceso que se sustancia con resguardo del debido proceso, sin que habilite la extrapolación de criterios fijados en torno a un proceso penal regido por reglas que no guardan necesaria identidad con la naturaleza del régimen del juicio político que aquí se trata (CSJN Fallos: 336:145; STJRNS4 "Taboada" Au. 15/19).

b.- Trámites como el de autos no configuran un proceso de naturaleza penal (cf. STJRNS4 "Taboada" Au. 15/19, Au. 18/19 "Chirinos").

c.- No corresponde imprimir a casos análogos el trámite del art. 448 de la Ley 2107, no solo porque esa normativa no se encuentra vigente sino porque, aun si así lo fuera, los procedimientos de este orden escapan a la órbita del proceso penal (STJRNS4 Au 15/19 "Taboada", Au. 18/19 "Chirinos, Se. 97/19 "Taboada").

d.- El criterio decisorio expuesto en el punto anterior se reiteró recientemente en las actuaciones "Dalssaso", al advertirse que "no correspondía al Consejo de la Magistratura de la IIª Circunscripción Judicial imprimir a los presentes el trámite de los art(s). 242 y sig(s). del CPP invocados por el recurrente, por cuanto los procedimientos de este orden escapan a la órbita del proceso penal (cf. STJRNS4 Se. 149/21).

4. Decisión:

Por los fundamentos expuestos y en tanto la acción autónoma de inconstitucionalidad no es la vía adecuada para el tratamiento de la pretensión esgrimida por la actora, corresponde declarar la incompetencia de este Cuerpo para entender en modo originario en los términos del art. 793 y sig(s). del CPCC. Con costas (art. 68 del CPCC). ASÍ VOTAMOS.
La señora Jueza doctora Sandra E. Filipuzzi y el señor Juez doctor Ariel Gallinger dijeron:

Atento la coincidencia manifestada entre los señores Jueces que nos preceden en el orden de votación NOS ABSTENEMOS de emitir opinión (art. 38 L.O.).

Por ello:

Primero: Declarar la incompetencia de este Cuerpo para entender en modo originario en los términos del art. 793 y sig(s). del CPCC. Con costas (art. 68 del CPCC).
Segundo: Notificar, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 inc. a) del Anexo I de la Acordada N° 01/21-STJ y, oportunamente, archivar.