Fallo Completo STJ

Expresa que pretende se deje sin efecto su baja al cargo como Directora de Artes Visuales de la citada institución, con mas el reintegro a dicho cargo y el pago de las diferencias salariales que apareja dicho cambio.

En el capítulo de los antecedentes fácticos manifiesta que la medica tomada por el Rector Normalizador se ha apartado de los lineamientos de de la ley 24521, Res. 1101/14 de la CONEAU y Ley 19549 art. 1 inc. "F", ap. 3 y 7 y art. 7 inc. "E" y concordantes, al ocurrir en un ámbito de informalidad, falta de fundamentación y motivación, aparejando perjuicios materiales y morales.

Explica que de modo informal, en una reunión de personal, le manifiestan el cambio sin fundamentación alguna lo que produjo su envió de una Carta Documento el 8 de febrero de 2020 solicitando la rectificación de la baja como Directora, no efectúen reducciones en sus remuneraciones, incorpore en sus haberes las sumas no remunerativas y recalcule el rubro zona y suscriba la documentación pertinente a efectos de poder percibir un 82 % móvil con su futuro haber jubilatorio.

Que dicha misiva no recibió respuesta, no obstante lo cual, no existiendo acto administrativo que justifique el cambio verbalmente notificado, aceleró el dictado de la Resolución 610/20, con una fecha anterior a la real, y retroactiva en su vigencia al 01 enero de 2021 por la que se redujo su remuneración, por el cambio de categoría.

Respecto a los agravios que esta situación le genera, plantea en primer término la inexistencia de un acto administrativo, que luego adquiere el carácter de Resolución, carente de fundamento y con efecto retroactivo. Como prescribe la Ley 19549 en su art. 7 inc. e) y f) el acto administrativo debe ser motivado en tanto la Resolución 610/20 solo refiere a "facultades y atribuciones del Delegado Normalizador y que comunico a todos los Secretarios y Directores cambios a realizar en la gestión" alejándose de la motivación requerida por la norma.

Afirma que los únicos argumentos utilizados para motivar la Resolución son de carácter políticos y se contradicen con importante jurisprudencia de la CSJN en "SILVA TOMAYO".

Por su parte, asegura que la resolución dictada viola el derecho aplicable y contradice lo dispuesto en el art. 32 de la Resolución del Ministerio de Educación de la Nación que establece que el mandato como Director tiene un plazo de duración de 4 años y al haber asumido como Directora por Resolución 15/20 de fecha 01 de febrero de 2020 su mandato terminaba el 01 de febrero de 2024.

Como segundo agravio refiere la percepción de sumas no remunerativas y la necesidad de su incorporación a la base de cálculo del futuro haber jubilatorio. Que ello impidió el inicio de su trámite jubilatorio al no entregarle las certificaciones de servicios y remuneraciones. Cita Doctrina y jurisprudencia que avalan su postura.

En cuanto a los fundamentos de la medida autosatisfactiva manifiesta que reviste el carácter de urgente en cuanto evitará un irreparable hecho injusto por el paso inexorable del tiempo y frente a un derecho palmario así consagrado por la normativa específica al violentar el periodo de duración de su mandato a lo que debe sumarse la falta de fundamentación por lo que debe ser declarada nula.

Respecto a la verosimilitud en el derecho, entiende que la misma se manifiesta por sí sola, ya que la medida dispuesta por el Delegado Normalizador la coloca en una situación vulnerable desde el punto de vista material y moral en lo que atañe a la reducción de su remuneración en un porcentaje confiscatorio y la pasa a una categoría docente de 43 horas.

Entiende que a ello debe sumarse la falta de fundamentación del acto que dista absolutamente de la motivación que requiere la Ley 19549. Cita jurisprudencia.

En cuanto al perjuicio en la demora y perjuicio irreparable asegura que se encuentra dado por su falta de continuidad normal de su cargo de Directora, la baja de su sueldo en casi un 50% y la menor cuantía de sus rubros remunerativos a los fines del inicio del trámite previsional.

Funda en derecho. Ofrece prueba y peticiona.

2. Por providencia del 18-03-2021 se dio traslado a INSTITUTO UNIVERSITARIO PATAGÓNICO DE LAS ARTES (IUPA).

3. Por presentación del 11-05-2021 se presenta la demandada a contestar demanda a través del Sr. Armen Grigorian, en su carácter de Rector Normalizador del Instituto Universitario Patagónico de las Artes (IUPA) con el patrocinio letrado de la Dra. Griselda Mariela Martos, solicitando se rechace la pretensión tal y como se encuentra incoada, con costas.

En primer término, realiza una negativa general de todos y cada uno de los hechos, argumentos y derechos invocados por la parte actora en su escrito de inicio, dejando a salvo sólo aquellos que sean objeto de expreso reconocimiento, negando expresamente: Que la medida adoptada por el Rector Normalizador se ha apartado de lo que consignan la Ley N°24521 y Resolución N° 1101/14 de la CONEAU, y especialmente de la Ley N°19.549 artículos 1 inciso “f” ap 3 y 7 y artículos 7 inciso “e) y cctes; Que todo trasunto en un ámbito de informalidad, falta de fundamentación y motivación y aparejando perjuicios materiales y morales, máxime ante la inminencia del inicio de trámites para el beneficio jubilatorio; Que se inició con una reunión personal, informal, sin comunicación oportuna, lo que motivara la remisión de la intimación telegráfica CD N° 077548796 del 8 de febrero de 2021; Que dicha misiva no recibió contestación alguna de parte del instituto y que a esa fecha no existía acto administrativo alguno, como asimismo de forma arbitraria e ilegal se le redujo la remuneración sobre la categoría de “horas docente 43 hs”, no ya en el cargo de Directora; Que nada indico la Resolución acerca de lo atinente al pedido de la proximidad de obtener el beneficio jubilatorio y no reconocer el 82% móvil y que cuando paso del Consejo al empleador IUPA había un convenio para firmar que no se cumplimento, aparejando un perjuicio en el perfeccionamiento del trámite previsional como asimismo que sus haberes están integrados por sumas no remunerativas las que conforme reiterados criterios jurisprudenciales y de doctrina deben ser incorporados a la remuneración habitual; Que a la fecha mediante solicitud personal tomo conocimiento que se le han liquidado sus haberes horas docente 43 hs, no ya en el cargo de Directora, reducción en prácticamente un 50%; Que sus compañeros están plenamente persuadidos en el posicionamiento de que se mantenga su vigencia en el cargo de Directora del Departamento de Artes Visuales dada su capacidad, honestidad, experiencia y trayectoria lo que hace más claro que se este ante una medida huérfana de toda fundamentación, atentatoria contra su estabilidad, aparejando la ilegalidad e irrazonabilidad, no pudiendo imponerse sobre todas estas garantías fáctica legales el fin a su cargo de Directora; Que, en razón de la inminencia de la afectación de su estabilidad, aunque refiera a un cargo de Directorio, existan consecuencias perjudiciales e irrazonables y que hacen al acto administrativo de viciado y nulo; Que existan las consecuencias aludidas por la ausencia del acto administrativo que a posterior adquiera el carácter de resolución absolutamente carente de fundamentos y con efecto retroactivo; Que fuera conocida por email ante el estado de incertidumbre que le generara el modo adoptado para aplicar un cambio en su status laboral, la celebración de reuniones informales, la quita en sus haberes, la falta de contestación formal de su carta documento con reclamos puntuales (sumas no remunerativas), el eventual e inminente perjuicio en su haber jubilatorio; Que sea de aplicación la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo N° 19549 arts. 7 inciso e) y f); Que las pautas impostergables mencionadas se trasunten en lo obrado según la Resolución N° 610/20; Que tengan un proceder contrario a derecho al exigido a la Administración a manos del Delegado Normalizador; Que su letra refiera a facultades y atribuciones del Delegado Normalizador y que comunico a todos los secretarios y directores cambios a realizar en la gestión; Que se demuestre a las claras la falta de razones en el ejercicio de sus atribuciones o al menos frente a su parte y que siempre evito establecerlas y refirió a terceros su objetivo por trabajar con su grupo; Que se crea la resolución extemporánea con efectos retroactivos; Que se consagre una determinación teñida de política, que esos sean los argumentos que podrían considerarse como utilizados por el Rector Normalizador muy a pesar de los lineamientos jurisprudenciales; Que sea de aplicación a este caso los autos “Silva Tamayo, Gustavo Eduardo c/ EN, Sindicatura General de la Nación, Res. 58/03 y 459/03 s/Empleo Público”; Que se viole el derecho aplicable, en especial el articulo 32 de la Resolución del Ministerio de Educación de la Nación N° 2753/15; Que asumió como Directora del Departamento de Artes Visuales y Nuevos Medios mediante Resolución 015/20 de fecha 01 de febrero de 2020, razón por la cual su mandato fenecía el 01 de febrero de 2024; Que tan solo llevaba 1 año de vigencia en su cargo siendo así la determinación arbitraria y en franco apartamiento de la reglamentación vigente; Que ello acarree la nulidad del acto y su reincorporación al cargo de Directora en forma inmediata como asimismo el mantenimiento de su prestación y remuneración que percibía al momento del pretendido cambio; Que las sumas no remuneratorias percibidas sean obligatoriamente incorporadas a la base de cálculos del futuro beneficio jubilatorio; Que la situación del trámite jubilatorio quedo trunco por incumplimientos administrativos entre el Ministerio de Educación y el IUPA a pesar del acuerdo arribado en fecha 28 de marzo de 2018; Que se privara de poder dar inicio a los trámites ya que su requisitoria no estaba perfeccionada administrativamente como se había pautado por IUPA y el Ministerio de Educación; Que acaece este cambio del carácter de Directora a docente 43 horas cuando hubiera correspondido que permaneciera en su cargo de Directora y que se le ingresen todas las sumas no remunerativas al básico a fin de no generar un perjuicio futuro en su haber jubilatorio con la consecuente rebaja del mismo en un porcentual confiscatorio; Que la remuneración esta integrada a enero del 2021 por un sueldo básico de $ 109.484,40, una suma no remunerativa de $ 164.226,60 y un adicional de zona de $ 43.793,76 (40% básico) y que ello aparejaría una reducción en prácticamente el 50% y que el no computo de esa suma remunerativa al básico conduce a un haber jubilatorio menor en su cómputo; Que también repercutiría directamente sobre el cálculo del rubro adicional zona que se estima en el 40% del básico; Que en este contexto cualquier agente en relación de dependencia que se encontrare afectado en sus derechos remuneratorios puede como en el caso acudir a sus planteos judiciales a fin de que se revea judicialmente tal determinación patronal; Que la jurisprudencia de la Cámara del Trabajo Local mencionada por la actora y los fallos de la CSJN sea de aplicación en el caso de autos; Que lo relatado por la actora en relación a los rubros no integrados al básico y al carácter remunerativo y no remunerativo, como asimismo los conceptos doctrinarios y jurisprudenciales aludidos deban ser objeto de análisis mediante esta acción, ya que exceden a las acciones de tutela urgente; Niego, impugno y desconozco el contenido y autenticidad de la carta documento acompañada por la actora. Niego, impugno y desconozco el contenido y autenticidad de la nota agregada de fecha 21 de febrero de 2021 atento que la misma no se encuentra suscripta.

Acto seguido contesta demanda y alega que la realidad de los hechos acaecidos dista notablemente de la exposición realizada por la actora en su escrito de inicio.

Que el Instituto Universitario Patagónico de las Artes (IUPA) se encuentra aún en proceso de normalización universitaria. Que en fecha 10 de diciembre de 2019, por el Decreto Provincial N° 49/19, se designó al Sr. Armen Grigorian como Rector Normalizador del IUPA en los términos de la Ley de Educación Superior citada, otorgándole en ese marco, amplias facultades dentro de la institución, mientras dure el proceso de normalización.

Por el expediente N° 0050/IUPA/2021 del Registro del Instituto Universitario Patagónico de las Artes (IUPA) tramitó la pieza recursiva interpuesta por la Profesora Cecilia Esther Guaragna DNI N° 12.415.465, contra la Resolución Rectoral N° 610/20 de fecha 30 de diciembre de 2020 por la cual se dejó sin efecto su designación de Directora del Departamento de Artes Visuales del Instituto Universitario Patagónico de las Artes, y finalmente mediante la Resolución Rectoral N° 111/21 se rechazó el recurso interpuesto.

En cuanto al procedimiento da cuenta que la actora cita la Ley Nacional N° 19.549, cuando en realidad es de aplicación al caso la Ley A N°2938 de Procedimiento Administrativo de la Provincia de Río Negro, toda vez que el Instituto Universitario Patagónico de las Artes es una Universidad Provincial, reconocida por el decreto PEN N° 812/15 en los términos del artículo 69 inciso a) de la Ley N° 24.521 y cuyos títulos tienen validez nacional.

Sin perjuicio de ello, entiende que los argumentos que motivan la acción impetrada no resultan suficientes y motivados para lograr revocar el acto administrativo atacado, ello toda vez que el Instituto Universitario Patagónico de las Artes se encuentra actualmente en proceso de normalización universitaria, no encontrándose conformado el Consejo Superior, razón por la cual no resulta de aplicación al caso el artículo 32 del Estatuto del IUPA tal como pretende aducir la actora.

Asegura que conforme el artículo 67 del Estatuto del IUPA, hasta tanto se normalice el Instituto Universitario Patagónico de las Artes, en los términos previstos en el artículo 49 de la Ley N°24.521 y se conforme el órgano colegiado de gobierno, el Rector Normalizador ejercerá también las atribuciones previstas en el Estatuto para el Consejo Superior y en en este sentido el Rector Normalizador tiene las atribuciones propias de su función, para designar y remover a quienes ocupen el cargo de Director/a de cada Departamento Académico, por lo que, las personas designadas cumplen esa función, pero no gozan de estabilidad y permanencia en la designación.

Asimismo, en este proceso de normalización, el Rector que hubiese sido designado por el Poder Ejecutivo Provincial, puede ser removido del cargo sin derecho a estabilidad y permanencia en el cargo. El proceso de normalización continúa al día de hoy en pleno proceso de ejecución en el Instituto Universitario Patagónico de las Artes.

A mayor abundamiento, el mencionado acto administrativo de designación de la actora no establece un plazo de duración y tampoco sujeta el mismo a una condición resolutoria, por lo cual, teniendo en cuenta lo expuesto precedentemente con respecto al proceso de normalización en que se encuentra la Institución, a la inexistencia del Consejo Superior, sumado a que no se encuentra reglamentado y por lo tanto no existen concursos de antecedentes y oposición, no es de aplicación el período de mandato de 4 años pretendido.

Rechaza la aplicación del precedente “Silva Tamayo, Gustavo Eduardo c/ EN, Sindicatura General de la Nación, res. 58/03 y 459/03 s/Empleo Público” pues en dicha causa lo que se tuvo en cuenta particularmente es que el Estatuto de la SGN en su artículo 14 establece que la transitoriedad de tales designaciones se extenderá hasta tanto se perfeccionen y sustancien los procedimientos reglados de desarrollo de la carrera administrativa, a lo cual la Corte estableció que le asistía razón al apelante al interpretar que la administración sujetó esta clase de nombramientos al acaecimiento de una condición resolutoria, o bien, como reza el texto de aquel artículo 14, asumió el compromiso de que la transitoriedad de tales designaciones “se extenderá” hasta que se sustancien los procedimientos relativos al desarrollo de la tarea administrativa, en tanto que en la presente la actora no contaba con ninguna clase de previsión, por lo tanto su designación reviste el carácter de transitoria.

Asegura que los hechos alegados en la demanda no se ajustan a la realidad en cuanto la actora pretende forzar los mismos para encuadrar el vínculo bajo la figura del empleo público y de esta manera creer que se ve afectada su estabilidad. Máxime, busca dejar sin efecto la baja al cargo de Directora de Artes Visuales, con más el reintegro a dicho cargo y el pago de las diferencias de remuneraciones, denunciando la ilegalidad e irrazonabilidad de la actuación de la Institución, no pudiéndose verificar la misma con el grado de nitidez que se requiere para la procedencia del tipo de medida pretendida en este estadio, según los presupuestos que requieren las medidas cautelares, tales son: 1) La existencia de un derecho que debe ser acreditado sumariamente o prima facie a título de fumus bonis iuris (humo de buen derecho); 2) Un interés jurídico que justifique el anticipo de la garantía jurisdiccional, o se lo que en doctrina se denomina peligro en la demora; y 3) el otorgamiento de una contracautela. Sumando a esto dos presupuestos en casos en que esté la administración pública de por medio, como son: 4) la no frustración del interés público, y 5) la imposibilidad de obtener la medida cautelar por otra vía. Esto sin perder de vista que en los procesos donde se cuestiona un acto administrativo el Juez debe merituar con prudencia la procedencia de las medidas cautelares, pues pone en análisis el principio de legitimidad del acto emitido por el poder público, tanto en lo referido a la creación de leyes, como a la ejecución de los actos administrativos.

La presunción de validez de los actos estatales configura una herramienta para consolidar la seguridad jurídica y la continuidad de la marcha del Estado, evitando la interrupción de su funcionamiento mediante planteos infundados.

Asegura que el Rector Normalizador, en el ejercicio de sus funciones y en el marco de las facultades que le fueron otorgadas, dejó sin efecto, también atendiendo a razones de oportunidad, mérito y conveniencia, la designación de las personas que estaban a cargo del Vicerrectorado, de la Secretaría Económico Financiera y de la Secretaria Académica del IUPA.

En este sentido, en este proceso de normalización que se encuentra atravesando el Instituto Universitario Patagónico de las Artes, las designaciones a los distintos directores y secretarios tienen carácter precario, no adquieren el carácter de permanentes y pueden ser dejados sin efecto cuando el Rector Normalizador lo estime oportuno y conveniente.

Tal como se acredita, la actora siempre prestó servicios para la Institución en su carácter de docente y en el año 2018 fue designada mediante Resolución Rectoral N° 852/18 como Directora de Artes Visuales por el anterior Rector Normalizador, Licenciado Norberto Gerardo Blanes. Con la asunción del nuevo Rector Normalizador Profesor Armen Grigorian, la actora es designada mediante la Resolución Rectoral N° 015/20 nuevamente como Directora de Artes Visuales, lo que demuestra el carácter transitorio y precario de la designación por ser los mismos cargos de gestión.

En cuanto al convenio a que alude la actora, entre el Consejo Provincial de Educación, el Ministerio de Educación y Derechos Humanos de la provincia de Río Negro y el Instituto Universitario Patagónico de las Artes, algunos docentes y no docentes del IUPA, incluida la actora, decidieron continuar bajo el régimen del Consejo de Educación de Río Negro, razón por la cual no le es de aplicación el mencionado convenio. Tal es así que, mediante una solicitud posterior al 1 de marzo de 2018, que es la establecida en el cláusula 2 del Convenio, la actora solicita ser transferida del Consejo Provincial de Educación al Instituto Universitario Patagónico de las Artes. En fecha 4 de junio de 2018, mediante la Resolución Rectoral N° 852/18 se la designa Directora del Departamento de Artes Visuales de la Institución como equipo de gestión del IUPA, dejando a partir de ese momento de estar dentro del personal del IUPA incluido en el régimen del Consejo Provincial de Educación de la Provincia de Río Negro y pasa a ser administrada en cuanto a la liquidación y pago de sus haberes por el IUPA.
Advierte que en el presente caso no se dan los presupuestos para entrar al análisis del carácter remunerativo y no remunerativo, bonificable, rubros adicionales del salario, entre otros que pretende la actora ya que exceden el objeto de la acción, por lo cual se solicita su rechazo solicitando por todos los motivos expuestos es que corresponde rechazar la acción interpuesta por la actora.

4. El 03-06-2021 se ordena el pase de autos para dictar sentencia.

II. CONSIDERANDO. A) HECHOS: En primer lugar, fijaré los hechos que entiendo acreditados, analizando en conciencia las pruebas producidas en este legajo, conforme lo establece el art. 53 inc. 1, de la Ley 1.504, con las particularidades acaecidas en el proceso.

1. Tendré por cierto que la Sra. Guaragna fue designada mediante la Resolución Rectoral N° 015/20 de fecha 01 de febrero de 2020, Directora del Departamento de Artes Visuales del Instituto Universitario Patagónico de las Artes.

2. Resulta acreditado que por Resolución Rectoral N° 610/20 de fecha 30 de diciembre de 2020, se dejó sin efecto la designación descrita.

3. Que por el expediente N° 0050/IUPA/2021 del Registro del Instituto Universitario Patagónico de las Artes (IUPA) tramitó la pieza recursiva interpuesta por la Profesora Cecilia Esther Guaragna DNI N° 12.415.465, contra la Resolución Rectoral N° 610/20 y finalmente mediante la Resolución Rectoral N° 111/21 se rechazó el recurso interpuesto conforme lo relatado por la demandada.

B) DERECHO: Atento a los hechos que he tenido por probados, corresponder fijar el derecho a los efectos de resolver la causa (Conf. art. 53 inc. 2 Ley 1504).

1. Vía Procesal: Conforme surge de la presentación de la parte, corresponde analizar la medida cautelar autosatisfactiva (cfr. art. 232 CPCC) elegida para interponer la pretensión del trabajador, la que debe evaluarse con criterio estricto, de manera que su eventual procedencia no importe el menoscabo de garantías consagradas constitucionalmente como la defensa en juicio.

Al respecto, sucintamente mencionaré una cita doctrinal del maestro Jorge Peyrano: ‘en los procesos civiles el justiciable deberá afirmar y probar para el progreso de la medida autosatisfactiva: La existencia de una ilegalidad manifiesta y notoria, lo que supone una fuerte probabilidad de que el derecho en que se funda la pretensión sea atendible, y la posibilidad real de un daño inminente e irreparable si falta la satisfacción oportuna del derecho reclamado. Estas exigencias están íntimamente relacionadas con que la materia sobre la cual versa la autosatisfactiva no debe ser susceptible de amplio debate y compleja prueba’ (Barberio, Sergio, La medida autosatisfactiva, Santa Fe, Panamericana, 2006, p. 94; Peyrano, Jorge W., ‘Medida autosatisfactiva y tutela anticipada de urgencia’ LL, 21-IX-12).

Nuestro Máximo Tribunal también se ha expresado al respecto, diciendo: "Si bien se asemeja a la cautelar porque ambas se inician con una postulación de que se despache favorablemente e inaudita et altera pars un pedido, se diferencian nítidamente, en función de lo siguiente: a) Su despacho (el de la medida autosatisfactiva) reclama una fuerte probabilidad de que lo pretendido por el requirente sea atendible y no la mera verosimilitud con la que se contenta la diligencia cautelar, b) Su dictado acarrea una satisfacción ´definitiva´ de los requerimientos del postulante (salvo, claro está, que el destinatario de la precautoria hubiera articulado exitosamente las impugnaciones del caso), c) Y lo más importante: se genera un proceso (a raíz de la iniciación de una medida autosatisfactiva) que es autónomo en el sentido de que no es tributario ni accesorio respecto de otro, agotándose en sí mismo. (Jorge W. Peyrano: "Reformulación de la teoría de las medidas cautelares: Tutela de urgencia. Medidas autosatisfactivas" J.A. 1997 - II - 926, Doc. Lexis Nº 0003/001073)." (Conf. STJRNS3: "BRILLO" Se. 95/05).

Por otro lado, debe observarse la concurrencia de los requisitos de procedencia de la medida y en este sentido considero prudente evaluarlos de acuerdo a las pautas enumeradas por Luis Luciano Gardella, quien entiende que los recaudos del despacho categóricamente positivo de una medida autosatisfactiva son los siguientes: 1) fuerte probabilidad de la existencia del derecho sustancial; 2) firme convencimiento de que el perjuicio invocado es irreparable e inminente; 3) urgencia manifiesta extrema, y 4) que estén comprometidos derechos subjetivos medulares que por su propia naturaleza posean una mayor dosis de urgencia, siempre y cuando a ellos no se contrapongan en el caso, en cabeza del destinatario de la medida, otros derechos de similar calibre. (cfr. Gardella: "Medidas Autosatisfactivas. Trámite. Recursos", en PEYRANO, Jorge W., ob. cit. p. 263)" ROMEO, SERGIO ADRIAN C/ PROVINCIA DE RÍO NEGRO S/ MEDIDA CAUTELAR AUTOSATISFACTIVA STJ N° 3 Se 35 - 04/05/2016.

En el caso en particular remarco dos cuestiones trascendentales respecto de la vía procesal.

En primer término, la prueba colectada en el expediente ha sido aportada por la demandada, corroborando el soporte fáctico introducido por la actora, en extenso.

En segundo término resalto que la naturaleza de la materia del caso me aparece como propicia para acceder al análisis del acto administrativo impugnado, ya que lo resuelto en el mismo debió contar previamente con todos los antecedentes de hecho y de derecho, y con posterioridad al mismo no existe la posibilidad de completarlo ni de justificarlo. Ello sobre todo en base a que el sustrato fáctico no se encuentra controvertido.

En definitiva el caso aparece como una cuestión de derecho y por ello entiendo que se debe habilitar la instancia en los términos requeridos por el actor.

2. Marco normativo: Por la Ley Provincial Nº 4979 se le reconoce al Instituto Universitario Patagónico de las Artes (IUPA) el pleno goce de su autonomía funcional y autarquía financiera en concordancia con los términos de la Ley de Educación Superior Nº 24.521, comprendiendo entre otras cuestiones, la facultad de dictar sus propias normas y designar a sus autoridades.

Por Resolución Nº 2753/15 el Ministerio de Educación de la Nación aprobó el Estatuto del IUPA, dándole vigencia en todos sus términos.

Entonces las normas legales y reglamentarias a analizar en el caso en concreto son la Ley 24.521 y el estatuto del IUPA, detallando que la ley prescribe la organización y funcionamiento de las universidades en general, por lo que allí se reglamenta sobre la figura del "rector-organizador".

Así el artículo 49 de la Ley 24.521 sostiene que "Creada una institución universitaria, el Ministerio de Cultura y Educación designará un rector-organizador, con las atribuciones propias del cargo y las que normalmente corresponden al Consejo Superior. El rector-organizador conducirá el proceso de formulación del proyecto institucional y del proyecto de estatuto provisorio y los pondrá a consideración del Ministerio de Cultura y Educación, en el primer caso para su análisis y remisión a la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, y en el segundo, a los fines de su aprobación y posterior publicación Producido el informe de la Comisión, y adecuándose el proyecto de estatuto a las normas de la presente ley, procederá el Ministerio de Cultura y Educación a autorizar la puesta en marcha de la nueva institución, la que deberá quedar normalizada en un plazo no superior a los cuatro (4) años a partir de su creación".

Por su parte el Estatuto del IUPA, en el artículo 67 de disposiciones transitorias establece que "Hasta tanto se normalice el Instituto Universitario Patagónico de las Artes en los términos previstos en el artículo 49 de la Ley 24.521 y se conforme el órgano colegiado de gobierno, el Rector Normalizador ejercerá también las atribuciones previstas en el presente estatuto para el Consejo Superior".

Siguiendo con el marco normativo, el Estatuto del IUPA establece que será gobernado y administrado por el "Consejo Superior, el Rector y el Vicerrector" (ver artículo 7).

Luego, dentro de las atribuciones del Consejo Superior se encuentra en el artículo 15 inciso "h) Designar a los Directores de los distintos Departamentos, a propuesta del Rector".

Finalmente resulta pertinente la inclusión del artículo 32 del Estatuto que sostiene: "La conducción y organización académica de cada Departamento está a cargo de un Director, quien debe ser profesor ordinario o regular titular, asociado o adjunto del mismo y desarrollar su tarea en función de los lineamientos generales fijados por los órganos de gobierno del IUPA. El Director es elegido por el Consejo Superior a propuesta del Rector según la reglamentación que se estipule en su momento, y su mandato tiene una duración de 4 años".

Debo hacer notar aquí una cuestión fundamental, el Consejo Superior no posee la atribución de "remover" o "dejar sin efecto" una designación.

Por su parte, el mismo estatuto en su art. 20 inc. j) cuando establece las facultades del Rector expresamente dispone "Designar y remover al personal del Instituto Universitario Patagónico de las Artes, cuyo nombramiento no sea facultativo del Consejo Superior", lo que nos muestra claramente que el legislador tuvo la intención de limitar dicha facultad del Consejo Superior respetando el mandato establecido en el art. 32 pudiendo únicamente ser removidos durante su mandato en ejercicio de facultades disciplinarias (cnf. art. 15 inc. r).

En esos términos, la actora fue designada mediante la Resolución Rectoral N° 015/20 de fecha 01 de febrero de 2020, como Directora del Departamento de Artes Visuales.

Menos de un año después, por Resolución Rectoral N° 610/20 de fecha 30 de diciembre de 2020, se dejó sin efecto su designación de Directora del Departamento de Artes Visuales del Instituto Universitario Patagónico de las Artes, destacando en los considerandos:

"Que por el artículo 15 inciso h de la Resolución Nº 2753/15 del ME, corresponde al Consejo superior designar al Director, a propuesta del Rector. Que por el artículo 67 de la Resolución Nº 2753/15 del ME, se establece que hasta tanto se normalice el Instituto Universitario Patagónico de las Artes en los términos previstos en el art. 49 de la ley 24521 y se conforme el órgano colegiado de gobierno, el Rector Normalizador ejercerá también las atribuciones previstas en el Estatuto para el Consejo Superior".

Queda claro entonces que las función que ejerció el Rector Normalizador al designar como Directora a la actora es la prevista en el Estatuto para el Consejo Superior, y que surge de su art. 32 que establece una facultad reglada del Consejo Superior por la cual elige a los directores de carrera, a propuesta del Rector y por un plazo de 4 años.

3. Competencia del órgano que dictó el acto administrativo: Los elementos esenciales del acto administrativo conforme la jurisprudencia son: el objeto, la forma y la competencia, conforme lo indicó la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Los Lagos S.A. Ganadería c/Gobierno Nacional” (Fallos 190:142), fallo en el cual se dijo: “Que, desde luego, las nulidades en el Derecho Administrativo, como en el Derecho Civil, se consideran respecto de los distintos elementos que concurren a la formación del acto considerado, esto es, a la competencia del funcionario que lo otorgó, al objeto o finalidad del mismo y a las formas de que debe hallarse revestido”.

3.1. Competencia como elemento esencial del acto administrativo: En nuestra provincia, la competencia es un elemento esencial del acto administrativo al rezar el artículo 12 de la Ley 2938: "Los actos administrativos se producirán por el órgano competente, mediante el procedimiento que, en su caso, estuviere establecido, debiendo ajustarse a los siguientes requisitos: a) Su contenido deberá encuadrarse dentro de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y será adecuado a la finalidad de las normas que otorgan las facultades pertinentes al órgano emisor, sin poder perseguir, encubiertamente, otros fines públicos o privados, distintos de aquéllos que justifican el acto, su causa y objeto" (el subrayado es propio).

Para iniciar el análisis de este elemento esencial del actuar administrativo, traigo a colación las palabras del Dr. Hutchinson cuando en su obra dice sobre la competencia: “Vinculado a dicho concepto de legalidad se halla el principio de jerarquía normativa, que se erige sobre la base de una estructura piramidal en la edificación del derecho. (…) De este principio se sigue la prohibición de que la Administración pública derogue singularmente las regulaciones normativas producidas por ella (…).- Así surge, a diferencia de lo que es propio en general de los sujetos privados, que la administración no puede obrar sin que el ordenamiento la autorice expresamente. Frente al principio “debe entenderse permitido todo lo que no esta prohibido”, que domina, en general, la vida civil, es propio del régimen de la Administración el apotegma “puede entenderse prohibido lo no permitido” (Tomás Hutchinson, "Régimen de procedimientos administrativos", Ed. Astrea, págs. 41 y 42).
El autor continúa con la siguiente confirmación: “Lo característico de la norma administrativa es que da poderes, que habilita a la administración para un obrar determinado, y aquellos han debido atribuirse de un modo positivo por el ordenamiento. La exigencia primaria del principio de legalidad reposa en la necesidad de una previa atribución de potestades por el ordenamiento, para que la administración pueda actuar”.

Se verifica la importancia fundamental del elemento "competencia" de la administración, enlazado con el principio constitucional de "legalidad", y el deber de analizarlo restrictivamente.

El Dr. Gordillo dice que "La competencia es el conjunto de facultades que un órgano puede legítimamente ejercer, en razón de la materia, el territorio, el grado y el tiempo..." y ella es en principio improrrogable" (Agustín Gordillo, "Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas"; 10a ed., C.A.B.A., 2011, T. 3, pág. VIII-33).

El Dr. Comadira define la competencia "el conjunto de facultades, poderes y atribuciones que, conferidas por el ordenamiento jurídico a los órganos y entes estatales, determina el alcance material, territorial, de grado o temporal de la potestad asignada al órgano o ente de que se trate" (Julio Rodolfo Comadira, "LOS CRITERIOS PARA DETERMINAR EL ALCANCE DE LA COMPETENCIA DE LOS ÓRGANOS Y LOS ENTES DEL ESTADO", SAIJ: DACF140348). El autor recuerda que la C.S.J.N. "tuvo ocasión de expresar que cuando un órgano de la Administración ejercita una atribución determinada es preciso que cuente con la aptitud legal para llevarla a cabo, puesto que ello hace a su propia competencia, elemento que reviste carácter esencial en todo acto administrativo" ( CSJN, “Cima”, Fallos: 298:172, considerando 4).

En el mismo sentido, este Tribunal con anterior conformación, ya se expidió sobre la competencia para dictar actos administrativos en la causa “Villegas Monsalve Robinot c/ Provincia de Río Negro (Consejo Provincial de Educación) s/ Amparo” , (Expte. 2ct-20282-08, Sent. Interlocutoria del 13/05/2008), donde sostuvo que: "Así, por el art. 4° de la ley 2.398, “…la competencia de los órganos de la administración, se determina por la Constitución de la Provincia, las leyes orgánicas administrativas y los reglamentos dictados por cada poder constituido para el ejercicio de la función administrativa…”, siendo “…improrrogable e irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación previstos legalmente…”.

3.2. Las competencias en el caso concreto: Conforme las disposiciones del Estatuto aprobado por Resolución Nº 2753/15 del Ministerio de Educación de la Nación, el Consejo Superior es la autoridad que designa a los Directores de los distintos Departamentos (art 15 inc. h) y no posee, ni el Consejo ni ningún otro Órgano de la institución, la facultad de remover o dejar sin efecto dicha designación. Si bien el Rector Normalizador ejerce las atribuciones previstas en el estatuto para el Consejo Superior hasta tanto se normalice el Instituto en los términos previstos en el artículo 49 de la Ley 24.521 y se conforme el órgano colegiado de gobierno, este Consejo no posee la facultad de remover a los Directores, es decir carece de competencia para esa actuación.

En forma categórica afirmó que no existe en el marco normativo descrito oportunamente, ninguna habilitación expresa para que se proceda como se hizo.

Desde esta comprensión, la designación de un director de departamento le asegura la posibilidad de desarrollar su programa o proyecto educativo por el término que le acuerda el estatuto, representando para su titular un derecho subjetivo perfecto y estable en el ejercicio de ese cargo. Esto no lo deja a salvo de posibles remociones o desvinculaciones de índole sancionatoria, pero este no es el caso.

El supuesto en análisis cuadra en tal disposición, pues es claro el deslinde que efectúa el legislador del Estatuto, al no otorgar la facultad de remover al Director, como si lo hace con el personal del Instituto Universitario Patagónico de las Artes, cuyo nombramiento no sea facultativo del Consejo Superior (conf. art. 20 inc. j).
En la Resolución Rectoral N° 610/20 no obstante no advertirse el motivo de la decisión –extremo que analizare mas adelante-, no justifica la razón de haberse arrogado una facultad ajena a la competencia legalmente asignada o en todo caso razonablemente inferible.

3.3. Vicio de incompetencia. Nulidad Absoluta e Insanable: Al estimar que la conducta seguida por el Sr. Interventor no encuentra sujeción en el ordenamiento jurídico vigente, corresponde encuadrar su proceder dentro del catálogo de nulidades expresamente establecidas.

El artículo 19 de la Ley 2938 prescribe que: "El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes casos: (...) b) Cuando fuere emitido mediante incompetencia, en razón de la materia, del territorio o del tiempo; o del grado, salvo en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocado; o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado" (el remarcado es propio).

La materia del acto administrativo es su objeto, en el caso concreto está determinado por la "remoción" o la "baja" dispuesta por el Sr. Interventor, del cargo que detentaba legítimamente la actora.

Entonces la carencia de competencias para ese proceder invalidan absolutamente el acto administrativo, lo que así debe declararse.

4. Procedencia del análisis judicial sobre la validez del acto administrativo y su motivación: Sin perjuicio del análisis realizado hasta el momento, corresponde avanzar también con otras irregularidades que verificó en el acto administrativo traído a conocimiento.

Entiendo que el análisis debe efectuarse a la luz de las disposiciones de la Ley A N° 2938, que establece en su articulado los elementos y recaudos formales de validez de los actos administrativos, así como también los vicios que determinan su nulidad.

Continuando con las prescripciones del artículo 12 de la Ley 2938, allí se dispone que el acto administrativo: "(...) d) Deberá ser motivado y contener una relación de hechos y fundamentos de derecho, cuando se trate de un acto administrativo final ...".

En su correlato, el artículo 19 de la misma norma, dispone que el acto administrativo será nulo de nulidad absoluta e insanable cuando, entre otros supuestos, fuere dictado en violación de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado (inc. b).

La demandada sostiene aquí que las designaciones a los distintos directores y secretarios tienen carácter precario, no adquieren el carácter de permanentes y pueden ser dejados sin efecto cuando el Rector Normalizador lo estime oportuno y conveniente.

Al respecto el Máximo Tribunal provincial ha expresado que no pueden caber dudas acerca de que al controlar el ejercicio de poderes discrecionales de la Administración los jueces pueden revisar y verificar, plenamente, la materialidad y exactitud de los hechos y del derecho (cf.: SESÍN, Domingo, Administración pública, actividad reglada, discrecional y técnica, 2ª ed., Lexis Nexis Depalma, Buenos Aires, 2004, p. 307; citado en STJRNS4 "HORNE" Se. Nº 130/11).

En idéntico sentido la CSJN ha reconocido que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente discrecionales o de pura administración encuentra su ámbito de actuación, por un lado, en los elementos reglados de la administración -entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto- y por otro, en el examen de su razonabilidad y que admitido el control de los elementos reglados en actos donde se ejercitan potestades discrecionales, tal como ocurre con aquél frente al que se persigue la protección judicial en el caso, cabe examinar si se han acreditado debidamente los vicios denunciados (Cf. Fallos 315: 1361 y 320: 2509, citados en STJRNS3 "GOROSTARZU" Se. 56/11).

La obligatoriedad de la motivación en las decisiones administrativas obedece a la posibilidad de "deslindar la discrecionalidad de la arbitrariedad, ya que al no haber motivación el acto administrativo aparece en el mundo jurídico como un producto de la sola y exclusiva voluntad del órgano que lo dicta, lo que resulta incompatible con el Estado de Derecho, que es gobierno del derecho y no de los hombres" (Cf. CASSAGNE, Juan Carlos, El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa, Buenos Aires, Marcial Pons, 2009, pág. 195 y ss.).

Como dice el Dr. Balbín "La motivación del acto estatal discrecional es un presupuesto básico porque si el acto no está motivado, entonces, no es posible controlarlo o, quizás, el control es más difuso y débil en ese contexto. Es simple; el Ejecutivo debe explicar por qué optó por una de las tantas soluciones jurídicamente posibles y el juez, entonces, controlar si ello cumple con los límites que detallamos en los puntos anteriores. El acto es arbitrario o no, básicamente por el análisis de los motivos que justificaron su dictado, de allí que es sustancial conocer cuáles son esos motivos." (Balbín, Carlos F. Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, 1a ed. 1ª reimp. - Buenos Aires, La Ley, 2008. P. 507).

En el caso particular de autos, la actora ha sido desplazada del cargo que detentaba en los términos del art. 32 del estatuto vigente y es de toda evidencia que dicha decisión debía estar suficientemente motivada, explicando la reunión, para el caso, de los supuestos de hecho previstos en tales normas para su remisión anticipada.

El amplio margen de discrecionalidad que el marco legal ofrece al Rector Normalizador exige extremar los esfuerzos en el recaudo formal de la motivación del acto, y para tenerlo por satisfecho no basta con enumerar los antecedentes y citar la normativa vigente, es necesario justificar en el contenido del acto dicha situación y, en función de ello, la razonabilidad de lo decidido.

Es más, aún en el marco de la tesis de la demandada, en el sentido de que tales designaciones tienen carácter precario, no adquieren el carácter de permanentes y pueden ser dejados sin efecto cuando el Rector Normalizador lo estime oportuno y conveniente, ello no lo exime de brindar las explicaciones de la "oportunidad" y la "conveniencia" institucional que el acto detenta. Y remarco el beneficio de la institución en la asunción de medidas administrativas, ya que se debe despejar claramente que no se persiguen otras razones u otros beneficios que no sean aquellos. Y tales razones debieron ser expuestas en el acto. Pues en definitiva, motivar es dar razones de por qué el Estado resuelve del modo que lo hace. No se trata simplemente de contar cuáles son los hechos del caso o el derecho aplicable, sino de explicar las razones que, a partir de los hechos y según el derecho, la Administración tuvo en cuenta para decidir del modo en que lo hizo (Cf. Balbín, Carlos F. ob. Cit. P. 507).

Ha dicho en ese sentido el S.T.J. que "... cuando el acto luce infundado, malinterpreta o desvirtúa los motivos determinantes comprobados o aducidos, entonces, procede el control anulatorio de la actuación administrativa [...] En definitiva, la deficiencia en la motivación torna irrazonable al acto administrativo y, por tanto, tal vicio conlleva su nulidad ..." (STJRNS3 "HERNÁNDEZ" Se. 127/08).

La CSJN, ratifica esta postura en los autos "Scarpa, Raquel Adriana Teresa c. Estado Nacional - Ministerio de Justicia y Derechos Humanos s/ amparo ley 16.986" (22/08/2019) donde hace suyos los argumentos del dictamen de la señora Procuradora Fiscal que dijo: "...no puede sostenerse válidamente que el ejercicio de facultades discrecionales, por parte de un órgano administrativo, para remover a una persona del cargo para el cual había sido designada, aun con carácter transitorio o precario, lo exima de verificar los recaudos que para todo acto administrativo exige el art. 7° de la ley 19.549. Ha reconocido V.E. que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente discrecionales o de pura administración encuentra su ámbito de actuación, por un lado, en los elementos reglados de la decisión —competencia, forma, causa, finalidad y motivación— y, por el otro, el examen de su razonabilidad (Fallos: 315:1361, entre varios). En consecuencia, admitido el control de los elementos reglados de un acto discrecional, es dable reparar que en el sub lite, la disposición de cese no invocó ningún hecho concreto como causa de la remoción, antes bien solo se fundó en “razones de servicio”, que, de por sí, no constituye un fundamento suficiente para la revocación de la designación. Tal omisión torna ilegítimo el acto, sin que quepa dispensar la ausencia de las razones que lo justifiquen por el hecho de haberse ejercido facultades discrecionales, las que, por el contrario, imponen una observancia mayor de la debida motivación (conf. doctrina Fallos: 324:1860; 331:735 y V.342.XLVIII “Villar, Lisandro N. c. COMFER s/ contencioso administrativo”, fallo del 16 de junio de 2015)".

En razón de lo anterior, dado que lo analizado hasta el momento abona a la procedencia de la declaración de nulidad de la Resolución Rectoral impugnada, corresponde hacer lugar a la demanda y ordenar que la actora debe ser reintegrada a sus funciones y percibir los haberes por el tiempo que fue apartada de su cargo de Directora del Departamento de Artes visuales y Nuevos Medios del Instituto Universitario Patagónico de las Artes, conforme las dispone el artículo 32 del Estatuto vigente.

5. Pago de diferencias salariales: Al fundamentar la procedencia de la vía propuesta por la actora se aclaró la necesidad de reunir los elementos típicos para la procedencia de la acción, a la luz del precedente "Romeo" del STJ, y esta pretensión de la parte no supera el test de acceso planteado por el Superior.

Debo hacer notar que la demandante introduce como un perjuicio, la percepción de sumas no remunerativas que incidirán en su haber de jubilación, así como una merma en las remuneraciones que percibió en el corriente año, cuestiones que deberán someterse a un proceso de conocimiento amplio y que exceden el marco restringido planteado.

6. Costas: Propicio al Acuerdo condenar en costas a la empleadora en virtud de haberse acreditado -prima facie- la que la decisión administrativa resulta nula, lo que obligó a la actora a transitar este trámite en procura de satisfacer su legítimo interés, difiriéndose para su oportunidad la regulación de honorarios profesionales. TAL MI VOTO.

Las Dras. Daniela A. C Perramón y Paula Bisogni adhieren al voto precedente por los mismos fundamentos fácticos y razonamientos jurídicos.

Por todo lo expuesto, LA CÁMARA SEGUNDA DEL TRABAJO DE LA SEGUNDA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL CON ASIENTO EN ESTA CIUDAD;

III. RESUELVE: I. HACER LUGAR a la medida autosatisfactiva solicitada por la Sra. Cecilia Esther Guaragna, declarando nula la Resolución N° 610/20 emitida por el Rector Normalizador, y como consecuencia de ello, ORDENAR al Instituto Universitario Patagónico de las Artes que disponga el reintegro a sus funciones como Directora de Artes Visuales, en los términos de la Resolución N° 015/20 emitida por la misma autoridad administrativa.

Lo precedentemente ordenado deberá cumplirse en el plazo de CINCO días de notificada de la presente, debiendo acreditar su cumplimiento en autos, todo bajo apercibimiento de ordenar la aplicación de astreintes, las que se fijan en $ 2.000 (Pesos DOS MIL), por cada día de incumplimiento o eventualmente habilitar la ejecución de la deuda impaga.

II. Imponer las costas del proceso a cargo de la accionada difiriéndose para su oportunidad la regulación de honorarios profesionales.

III. Regístrese y notifíquese con expresa habilitación de días y horas inhábiles.

DRA. PAULA BISOGNI
-Jueza-

El instrumento que antecede ha sido firmado digitalmente en los términos y alcances de la Ley Nac. 25506 y Ley A 3997, Res. 398/05 y Ac. 12/18-STJ y se publica en el día de la fecha. Conste.
Secretaría, 06 de julio de 2021.