Fallo Completo STJ

San Carlos de Bariloche, 12 de marzo del año 2025.

VISTOS: Los autos caratulados "STUCCHI, HORACIO C/ MUNICIPALIDAD DE EL BOLSON S/ ORDINARIO - CUMPLIMIENTO DE CONTRATO, DAÑOS Y PERJUICIOS", EB-00193-C-2024.
 
Y CONSIDERANDO: 
I) Corresponde resolver en esta etapa introductoria si es admisible la instancia contencioso-administrativa (art. 14 del CPA). En términos generales, la admisibilidad de la instancia jurisdiccional requiere los siguientes presupuestos:

a) La conclusión previa de la instancia administrativa (art. 6 del CPA)-, lo que a su vez exige: a.1) En caso de existir un acto administrativo impugnable, el agotamiento de los recursos previstos por las normas respectivas, o a.2) en caso de no existir un acto administrativo impugnable, la formulación de una reclamación administrativa ante el titular del Poder constituido pertinente, dentro del plazo de prescripción (art. 94 de la ley A 2938, analógicamente aplicable). No obstante, es innecesario agotar la vía administrativa en los siguientes casos de excepción: 1) repetición de lo pagado al Estado provincial; 2) desalojo o interdicto posesorio contra el Estado provincial, 3) declaración de inconstitucionalidad de una norma; 4) daños y perjuicios por responsabilidad extracontractual o con fundamento en la responsabilidad por actividad lícita del Estado; 5) cobro de haberes, tutela sindical, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales (art. 7 del CPA).

b) La interposición de la demanda dentro de los siguientes términos, según el caso: b.1) dentro de los 30 días hábiles contados desde la notificación personal o por cédula de la resolución que agota la instancia administrativa, ya sea la que rechaza el último recurso administrativo disponible en caso de existir un acto impugnable, o la que rechaza la reclamación administrativa si tal acto no existe (art. 11 - última parte del CPA); b.2) dentro del plazo de prescripción cuando la instancia administrativa se agota por silencio de la Administración, exista o no un acto impugnable (art. 11 - última parte- del CPA); silencio que se configura cuando la Administración no se pronuncia en el plazo máximo de 30 días conforme los dispone el artículo 18 de la Ley A N° 2938 de procedimiento administrativo de Río Negro.

c) Congruencia entre las cuestiones planteadas en la demanda contencioso administrativa y las planteadas en los recursos administrativos previos (art. 8 del CPA); 

d) Pago previo de la obligación dineraria impuesta por el acto impugnado en caso de ser exigible por las normas pertinentes, excepto que el plazo para pagar no estuviese vencido. 

II) Que en este caso, en fecha 18 de diciembre de 2024 se presentó el Sr. Horacio Stucchi con patrocinio letrado e interpuso demanda por incumplimiento de contrato y de daños y perjuicios contra la Municipalidad de El Bolsón. Expresó que celebró un contrato de obra pública destinado a la realización de la obra ampliación de red de gas Barrio Esperanza en el marco del convenio "Plan nacional de Obra Pública Argentina Hace". Continuó su narrativa indicando que el municipio cumplió parcialmente con el pago, por lo que resta abonar el monto adeudado que corresponde a las cuotas convenidas y adeudadas, más los intereses moratorios gastos y costas. Manifestó que a causa del incumplimiento contractual se  habilita la presente demanda, ya que efectivamente se constituyo la mora automática por el solo trascurso del tiempo fijado para el cumplimiento de la obligación, por lo que le asiste el derecho a obtener una indemnización que contemple la reparación plena en los términos del artículo 1737 y concordantes del CCyCN y la ley aplicable N° J 286. 

III) Admitida la competencia, corresponde analizar entonces si se encuentran cumplidos -o no- los requisitos a que alude el art. 14 del CPA, mencionados anteriormente; y que remite a los recaudos consignados en los Capítulos I y II del mismo cuerpo normativo; en especial el presupuesto de agotamiento de la instancia administrativa -conforme art. 6 del CPA-).

De este modo, el artículo 6 del Código Procesal Administrativo (Ley N° 5773), requiere como presupuesto de habilitación de la instancia judicial haber recorrido las vías previstas en el título VII de la ley A N° 2938, o las que de modo especial se fijen por otras leyes, o la normativa municipal respectiva, según el caso, a fin de obtener un acto administrativo definitivo que cause estado. Sin perjuicio de lo dispuesto por el Código Procesal Administrativo, tal como lo viene sosteniendo la jurisprudencia del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia: “...1°) Que la habilitación de la instancia es condición ineludible, siempre que no se demuestre su inutilidad, para acceder a la vía judicial, o sea para demandar al Estado. 2°) Que el cumplimiento de esta exigencia puede ser cuestionado tanto por la demandada principal como de oficio por el mismo tribunal. De ello surge que tanto la habilitación de instancia y el contralor judicial de las decisiones administrativas son verificables de oficio por el Tribunal interviniente antes de correr traslado de la demanda (Fallos 316:239). 3°) La habilitación de la instancia solo es renunciable por la Administración (CSJN., Fallos 316: 239). Todo ello ha quedado consolidado por la doctrina sentada por la CSN. En Fallos 313:228 y “Construcciones Tardía” (Fallos STJRN  “CASVE SRL”, Se. N° 175/06; STJRN “ANTOLIN”, Se. N° 13/12). En tal sentido, considero que al iniciarse un proceso contencioso-administrativo, como primer medida, los Tribunales competentes deben revisar de oficio los presupuestos -plazo, materia, agotamiento de la vía administrativa- para habilitar la instancia judicial, como condición para asumir su competencia.” (“GARCIA”, Se. N°148/13, del 27/12/2013).

Entonces, para que pueda abrirse la revisión judicial prevista a través del proceso contencioso administrativo, debe cuestionarse una resolución de carácter definitiva de la Administración que agota la instancia o, en su defecto, luego del pedido de pronto despacho también podrá tenerse por agotada la misma frente al silencio de la Administración (art. 11 CPA).

En los supuestos de inexistencia de un acto administrativo impugnable, conforme lo dispone el art. 94 de la ley A n° 2938 (de aplicación supletoria) y a los efectos de agotar la vía administrativa, corresponde la formulación de una reclamación administrativa ante el titular del Poder, quien deberá resolver en el plazo de 30 días.

La resolución emanada del Titular del Poder correspondiente o su silencio (previa solicitud de pronto despacho) agotan la vía administrativa. Y este trámite administrativo previo, es un presupuesto ineludible para acceder a la jurisdicción y debe verificarse al tiempo de interposición de la acción, a fin de tener por cumplido el presupuesto de agotamiento de la vía administrativa.

IV) En este caso, los recaudos mencionados no se presentan "prima facie" cumplidos. En efecto, una vez operado el vencimiento del plazo para obtener un pronunciamiento expreso de la Municipalidad, la actora debió interponer el pronto despacho para que tras -eventualmente- un silencio de quince días, pueda tenerse por configurado el silencio administrativo (art. 18 de la ley 2938). Este extremo al menos en esta instancia preliminar no aparece como cumplida.

En su lugar, la parte intimó al Estado a cumplir mediante carta documento, y convocó al Poder Ejecutivo Municipal a una instancia de mediación prejudicial a la que no compareció (siendo que en principio no estaba obligada, art. 9 inc. f de la ley 5450). Por ello, presentó la demanda entendiendo que había operado respecto del municipio, la mora automática ante el incumplimiento denunciado de la obligación asumida.

En conclusión, cabe reiterar entonces que el Superior Tribunal de Justicia de Río Negro ha dicho que la habilitación de la instancia ha sido definida como un trámite propio y excluyente de las contiendas contencioso-administrativas a través del cual el Juez, al inicio del proceso, verifica si se han cumplimentado determinadas condiciones para que la demanda resulte formalmente admisible las cuales se resumen, fundamentalmente en el agotamiento de la instancia administrativa, mediante el pronunciamiento expreso o tácito de la autoridad de última instancia que cause estado, y en la interposición de la acción dentro del plazo de caducidad previsto por la ley. Estos recaudos, "...resultan de cumplimiento imperativo por cuanto la reclamación y decisión previas determinan la oposición de las pretensiones que fijan los límites de la contienda que debe conocer el tribunal en lo contencioso administrativo ("GAITAN", Se 70/06, STJRN.).

 Iván Sosa Lukman
Juez