Fallo Completo STJ

Organismo	CÁMARA DE APELACIONES EN LO CIVIL, COMERCIAL, FAMILIA Y MINERÍA - BARILOCHE
Sentencia	349 - 13/11/2020 - INTERLOCUTORIA
Expediente	C-3BA-204-CC2020 - ASOCIACION CIVIL NIÑOS y JOVENES CANTORES DE BARILOCHE C/ MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sumarios	No posee sumarios.
Texto Sentencia	San Carlos de Bariloche, Provincia de Río Negro, 12 de noviembre de 2020. Reunidos en Acuerdo los Señores Jueces de la CAMARA DE APELACIONES EN LO CIVIL, COMERCIAL Y MINERÍA de la Tercera Circunscripción Judicial, Dres. Carlos M. CUELLAR, Emilio RIAT y Juan LAGOMARSINO, después de haberse impuesto individualmente de esta causa caratulada "ASOCIACION CIVIL NIÑOS y JOVENES CANTORES DE BARILOCHE C/ MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO" Nro.C-3BA-204-CC2020 (R.C. 03574-20) y discutir la temática del fallo por dictar, emiten sus votos en el orden establecido en el sorteo practicado respecto de la siguiente cuestión por resolver: ¿qué pronunciamiento corresponde dictar? A la cuestión planteada el Dr. CUELLAR dijo: Corresponde resolver la revocatoria con apelación subsidiaria interpuesta por la ASOCIACION actora (SEON 22-09-2020) contra la resolución plenaria del Tribunal que declaró de momento inadmisible la habilitación de la instancia contencioso-administrativa (SEON 17-9-20). Adelanto cómo el recurso principal es en principio objetivamente improponible y en subsidio la crítica que lo apontoca resulta inatendible, cabiendo por ende conceder la apelación indirecta insinuada. Brindo seguidamente plurales y dirimentes razones al efecto. A modo de cuestión preliminar recuerdo que como en algunos pronunciamientos dictados por el STJ a posteriori de la vigencia del CPA se ha observado, pese a la falta de cualquier agravio al respecto, que algunos Vocales refirieron que debiera ser el Presidente y no el Tribunal a quo en pleno quien se pronuncie sobre lo atinente a la admisibilidad de la demanda, con especial referencia a la habilitación o no de la misma instancia (cf. v.gr. "RAMOS MEJIA" entre varios otros), sin que sin embargo se perciba -al menos de momento- ninguna mayoría susceptible de ser meritada como un supuesto de jurisprudencia obligatoria para Tribunales y Jueces de grado (art. 43 L.O.) esta Cámara, en cualquier caso, entiende que la norma de aplicación es más que clara sobre el particular ya que alude al Tribunal y no a su Presidente (art. 13 CPA) lo cual es más que razonable si sólo se piensa, por ejemplo, que se trata nada menos que de iniciar el mismo proceso contencioso-administrativo, muy específico y de interpretación estricta y restringida, por lo mismo que su acto procesal final, la sentencia, también la dicta el pleno de la Cámara. Sin que pues la cuestión justifique de momento mayores abundamientos argumentales tan sólo recuerdo cómo imperecedera y atemporal doctrina distingue entre la ley clara y expresa y la ley obscura o dudosa razonando que mientras en el primer caso la ley debe aplicarse estrictamente y en el sentido que resulte de sus propios términos aún cuando pareciera injusta, porque el Juez es un ministro (esclavo) de la ley para aplicarla tal cual es y no para juzgar su bondad o su justicia (dura lex sed lex), en el segundo en cambio es necesario interpretarla para establecer su verdadero sentido y alcance, debiendo recurrir a la télesis gramatical, basada en la explicación del sentido de las palabras y frases usadas por aplicación de las reglas del lenguaje pero prefiriendo su sentido técnico al vulgar (secundum subjectam materiam), o a la télesis lógica, procurando establecer el sentido exacto por medio del razonamiento y tendiendo a señalar su espíritu y el pensamiento real del legislador al dictarla (cf. in extenso Salvat, R., "Derecho civil argentino - Parte general", T° I, p. 160 y sus variadas y concordantes citas tanto nacionales como comparadas). En fin: resulta en esta cuestión dirimente la interpretación literal de la norma, resultando cualquier otra sólo subsidiaria de aquélla. Y como aquí acontece que la resolución en crisis fue dictada por los tres Jueces del Tribunal, como sucediera en tantos otros casos, el primer recurso insinuado en puridad técnica procesal directamente ni debiera tratarse. Es más: fuera del ámbito contencioso-administrativo, es decir en el ámbito de la tradicional competencia ordinaria, la Cámara registra de consuno idéntico criterio interpretativo -aunque no unánime- cuando lo que se intenta poner en crisis es una resolución del pleno y no individual (cf. v.gr. muy reciente caso "GONZALEZ", SI del 21-10-20). En segundo término conviene una vez más insistir en la decisiva importancia que para toda esta materia tiene el debido agotamiento de la vía administrativa que, por regla general (ya quedó claro que las circunstancias del caso no encuadran en los supuestos de excepción), debe ser excutida de modo previo a ocurrir ante los Jueces o Tribunales pues la praxis judicial unívocamente demuestra la relativización (cuando no el descuido) que al respecto impera entre los letrados del foro. Mediante tal alternativa, exista o no un acto administrativo impugnable, se procura otorgar a la última autoridad administrativa la posibilidad de revisar lo actuado antes de dar intervención al Poder Judicial en orden a evitar un proceso innecesario; es un requisito impuesto expresamente en la generalidad de las Constituciones provinciales como condición ineludible para poder acudir al Tribunal de lo contencioso-administrativo, como trámite preparatorio de la vía contenciosa (cf. v.gr. Argañaraz, M., "Tratado de lo contencioso- administrativo", págs. 33 y sgts; Diez, M., "Derecho procesal administrativo", p. 228; Triviño, C., "La habilitación de la instancia en el proceso contencioso-administrativo", LL 1993-B-750; Bielsa, R., "Sobre lo contencioso administrativo", p. 122; Güenechea, J., "Derecho administrativo", T° II, p. 847; Royo Villanova, A., "Elementos de derecho administrativo", p. 808; etc.). Es antiquísima jurisprudencia de la Corte Suprema Nacional que la Administración pública no puede ser llevada a sede judicial en forma prematura, con la finalidad de revisar un acto administrativo que ha sido dictado por un órgano inferior de la misma, sin respetar de tal manera el principio de jerarquía administrativa; por lo cual es necesario que el administrado agote en primer término la vía impugnativa en aquella sede, a través de su estructura orgánica jerárquica, de manera que, de no ser consentido antes por el administrado, la justiciabilidad del acto esté dada una vez emitido por el órgano final según la distribución de competencia establecida por el ordenamiento jurídico (cf. in re "SERRA", Fallos 316:2454; "DUHALDE", SD del 31-8-99; idem Fallos 287: 147, 290:99, 309: 195, etc.). También desde siempre la Suprema Corte de Buenos Aires ha venido recordando que tratándose de un derecho que debe hacerse valer por la vía contencioso administrativa el particular interesado está obligado a preparar dicha vía, acudiendo previamente ante la autoridad administrativa competente para en caso de denegatoria ocurrir a la Corte como único Tribunal que debe decidir la contienda, sin que le esté permitido a dicho interesado prescindir de la reclamación administrativa para acudir directamente ante los Tribunales ordinarios pues no se trata de una jurisdicción optativa (Fallos Ser. 14°, IX, 49; 15°, VI, 214; 16°, I, 232 V, 135 y VI, 514; 18°, IV, 16, VII, 455 y IX, 101; Diario de jurisprudencia, año X, 267, año XI, 77; etc). Y en perfecta sintonía con tal orden telético nuestro Superior Tribunal Provincial tiene reiteradamente decidido que la habilitación de la instancia ha sido definida como un trámite propio y excluyente de las contiendas contencioso-administrativas a través del cual el Juez, al inicio del proceso, verifica si se han cumplimentado determinadas condiciones para que la demanda resulte formalmente admisible las cuales se resumen, fundamentalmente en el agotamiento de la instancia administrativa, mediante el pronunciamiento expreso o tácito de la autoridad de última instancia que cause estado, y en la interposición de la acción dentro del plazo de caducidad previsto por la ley; el reclamo previo y su debido agotamiento tiene por objeto que los órganos administrativos competentes examinen las pretensiones de los administrados a fin de revisar el asunto y en su caso revocar el error, evitar juicios innecesarios, determinar el objeto del juicio, promover el control de legalidad y conveniencia de los actos y permitir una mejor defensa del interés público (cf. v.gr. "GAITAN", Se 70/06, "AMX ARGENTINA S.A.", Se del 27-2-09, etc.). Y ahora incluso es nóvel derecho positivo ritual en Río Negro (art. 6 CPA). En tercer lugar, aún más allá o sin perjuicio de la cuestión preliminar antes meritada, prevengo que la recurrente no formula una crítica minimo minimorum concreta ni razonada del decisorio cuestionado. En efecto: si el argumento dirimente meritado por el Tribunal, para bloquear ad interin el acceso a esta particular vía judicial, fue que como la demandante no habría formulado efectivamente una reclamación administrativa al MUNICIPIO demandado, no resultando suficientes ni las notas ni la misiva adjuntada al escrito inicial ni tampoco la instancia de mediación, entonces la instancia administrativa no fue agotada (cf. considerando 3 in fine) su cuestionamiento hubo debido direccionarse a desvirtuar tales circunstancias puntuales, cuya intrínseca y significativa trascendencia son más que obvias, en vez de reiterar (de manera algo ampliada) lo ya expuesto en la demanda sobre la hipótesis del silencio de la Administracion, que de paso apunto no se configuró por la total ausencia de un pedido de pronto despacho (arg. art. 18 LPA). En orden a esta última circunstancia, que por cierto incluye -reitero- a la vía reclamatoria, esta Cámara registra infinidad de precedentes concordantes (cf. v.gr. casos "MAC MULLEN DE MARTINI", "SUPERFUTBOL", "MARTINEZ Y OTRO", "PATANUK SRL", "BRICKER", "CLUB HOTEL DUT BARILOCHE S.C.", "CEB C/ EPRE", etc., etc.). Luego: la reclamación administrativa, omitida en este caso, queda agotada con la decisión expresa o recién por silencio, cumpliendo el recaudo del pronto despacho (art. 18 ley cit.), del titular del poder respectivo sin necesidad de interponer revocatoria; con lo cual es evidente cómo la petición de pronto despacho deducida ante quien reviste la pertinente legitimación pasiva, es una conditio sine qua non de la posterior y eventual denegación tácita (cf. Gordillo, A. y Daniele, M., "Procedimiento administrativo", p. 151; Cám. Cont. Adm. y Trib., CABA, Sala 2a., "GARDELLA", 5-2-02, "BENZI", 2-11-01, "ABRAHAM", 11-10-00; CNCont. Adm. Fed., Sala 4a., 15-2-08, "SANTA LUCIA CRISTAL SACIFI"; etc.; también "BATALLA" de esta Cámara) Aquí la demandante, cuadra insistir, ni ha formulado la reclamación administrativa al MUNICIPIO ni menos aún acreditó la interposición de un pedido de pronto despacho que, tras un silencio persistente por un plazo legal más, configure -recién entonces- un silencio denegatorio de la Administración que permita dar por agotada la vía administrativa (art. 18 ley cit. y 10 CPA). El agotamiento previo de la instancia administrativa debe juzgarse cumplido en casos dudosos (in dubio pro actione) para garantizar una tutela judicial efectiva (STJRN-S4, 17/02/2012, "ANTOLIN", 013/12) pero aquí resulta indudable la subsistencia de la vía administrativa como directa e inmediata consecuencia de la doble omisión incurrida, es decir no haber excutido la opción reclamatoria y menos haber instado un pronto despacho. En cuarto término obiter dictum creo de suma utilidad hacer una disgresión final. Los presupuestos de habilitación de la instancia judicial contencioso-administrativa (arts. 1, 6 8 y 10 CPA) deben encontrarse reunidos por vía principista in limine del proceso (art. 13), debiendo ser cali y cualificadamente demostrados, sin que por lo mismo, como pareciera haber interpretado la ASOCIACION (ver fs. 27 vta. in fine y sobre todo tres primeros párrafos 28 con relación a 29 in fine), pueda ni deba proponerse ni menos admitirse una suerte de virtual juicio ante-habilitatorio para intentar integrar ex post lo que hubo debido ser ab initio autosuficiente, a fin de poder sustanciar el proceso en forma útil y eficaz. Y en quinto lugar sólo procede pues receptar la apelación sucedánea. En conclusión: dejando en claro su señalada improponibilidad en este caso la revocatoria, en definitiva, es improcedente pues, como ya dijera el Tribunal, todavía no se agotó la vía administrativa ni puede al efecto configurarse, por ausencia de pronto despacho, la hipótesis legal del silencio y ante tales condiciones de revista fáctico-jurídicas la demanda judicial resulta prematura. En síntesis, propongo resolver lo siguiente: I) CONFIRMAR la resolución en crisis DENEGANDO al efecto la revocatoria en cuestión; II) CONCEDER la apelación subsidiaria interpuesta en relación con efecto suspensivo; III) DE forma. Así lo voto.- A la misma cuestión el Dr. RIAT dijo: Disiento parcialmente con el voto que antecede. Ante todo, aunque no haga a la revocatoria en sí, a pesar de que oportunamente he llamado al acuerdo para resolver sobre la competencia y la admisibilidad de la instancia contencioso-administrativa en estas mismas actuaciones por providencia consentida y firme (SEON: 04/08/2020), he optado posterior y definitivamente en otras causas por interpretar que ?el órgano competente para dictar providencias simples y autos interlocutorios en el proceso contencioso administrativo -entre ellas las que habilitan la instancia o deciden una medida cautelar- es la Presidencia de la Cámara y no el Tribunal en pleno? (STJRN-S1, ?Ramos Mejía c/ MSCB?, 20/05/2019, 041/19, voto del Dr. Ricardo Apcarián); como también competen al Presidente las decisiones relativas a la competencia cuando alguna parte, funcionario u órgano jurisdiccional plantea que la cuestión es contencioso administrativa. He concluido adoptando esa interpretación porque es la más favorable al derecho de defensa, ya que garantiza una doble instancia incluso en esas cuestiones, además de permitir un mayor dinamismo en la sustanciación de las causas. Además, las normas transitorias respectivas que separan las funciones entre el Presidente y el pleno (artículos 29 y 30 del CPA) conciben al primero como un órgano de primera instancia que debe procesar todas las pretensiones imputadas como contencioso administrativas (como cualquier juez de Juzgado), mientras concibe al Pleno como un órgano de segunda instancia que debe revisar lo procesado por aquél en caso de recurso, y como un órgano de sentencia que debe en definitiva resolver las pretensiones una vez procesadas. De todos modos, es verdad que el tenor literal de la norma respectiva admite una interpretación diversa respecto de la admisión de la instancia jurisdiccional, ya que alude al ?Tribunal? (artículo 13 del CPCCRN); como también es verdad que la interpretación que he adoptado no parece necesariamente una doctrina obligatoria del Superior Tribunal de Justicia, ya que no ha sido expuesta de modo claramente mayoritario en sus precedentes (ver, particularmente, el precedente citado). Dicho eso, también cabe notar que la revocatoria resulta de todos modos admisible en este caso por aplicación de las reglas supletorias del Código Procesal Civil y Comercial, aunque la resolución impugnada haya sido dictada por el pleno. En efecto, no es un requisito de admisibilidad que la providencia recurrida haya sido dictada por el Presidente, ya que la revocatoria también es admisible contra las resoluciones del pleno dictadas sin sustanciación previa. A pesar de las dudas generadas por la doctrina nacional (Morello, A., "Códigos", tomo III, página 385 y sus numerosas citas), nuestro código procesal establece claramente que el recurso de reposición procede contra las providencias simples y las resoluciones dictadas sin previa sustanciación, a fin de que las revoque por contrario imperio el juez o "Tribunal" que las haya dictado (artículo 238 del CPCCRN). Es decir, proceden contra decisiones de jueces unipersonales (incluido el Presidente de la Cámara: artículo 273 del CPCCRN) y contra decisiones de "tribunales" colegiados; criterio que ha sido adoptado reiteradas veces por esta Cámara al tratar diversas revocatorias interpuestas contra resoluciones del pleno dictadas sin sustanciación previa ("Comunidad Mapuche Las Huaytekas", 00503-059-13, 24/02/2015, SI 023/15; "DGC", 01862-17, 26/05/2017, SI 282/17, "Ramos Mejía c/ Municipalidad de San Carlos de Bariloche", 02496-18, 08/06/2018; SI 228/18; "Ramos Mejía, Alejandro c/ Municipalidad de San Carlos de Bariloche", 02616-18, 01/04/2019, SI 127/19; etcétera). Ahora bien, yendo al punto por tratar y ante un nuevo análisis de la cuestión, corresponde admitir parcialmente los argumentos de la recurrente, ya que al menos la carta documento dirigida al Intendente el 15/05/2019 contuvo un reclamo de los subsidios ahora demandados (fs. 5), aunque el resto de las piezas acompañadas sean insuficientes para ello, sea por versar acerca de otras cuestiones que no guardan estricta congruencia con la pretensión judicial, o por no estar dirigidas a la máxima autoridad. Se reitera en apretada síntesis que la conclusión previa de la instancia administrativa requiere, en caso de no existir un acto administrativo impugnable, la formulación de una reclamación ante el titular del Poder constituido pertinente, dentro del plazo de prescripción (artículo 94 de la Ley 2938). La reclamación consiste en exigir conductas positivas o negativas de la Administración ante hechos u omisiones que se le imputan, y tiene por objeto o finalidad que los órganos administrativos competentes tengan la oportunidad extrajudicial de considerar las pretensiones de los administrados para evitar juicios innecesarios. En ese sentido, se ha dicho que ?la finalidad del reclamo administrativo previo consiste en conceder a la administración la oportunidad de rectificar a tiempo los errores en que pudiere haber incurrido, evitando de esa manera las consecuencias de un pleito judicial adverso? (STJRN-S3, ?Campos c/ Municipalidad de Cipolletti?, 06/10/2010, 128/10). Por ser así, teniendo además en cuenta el informalismo que juega a favor del administrado (artículo 2, inciso c, de la Ley 2938), cabe tener en principio por satisfecho el reclamo administrativo previo con la carta documento ya aludida, sin perjuicio de las defensas que oportunamente pueda oponer la demandada. No obstante, la demandante no invoca ni acredita la interposición de un pedido de pronto despacho que, tras un silencio persistente por quince días más configure un silencio denegatorio de la Administración que permita dar por agotada la vía administrativa (artículo 18 de la Ley 2938). Ni en la demanda ni la revocatoria alude al cumplimiento de ese recaudo. Finalmente, dado que lo recurrido no es una sentencia definitiva ni equiparable a tal, corresponde denegar la apelación subsidiaria (artículo 30 del CPA). Por consiguiente, a diferencia del primer votante, propongo resolver lo siguiente: I) HACER LUGAR PARCIALMENTE a la revocatoria interpuesta al solo efecto de modificar por contrario imperio el punto II de la Resolución dictada el 17/09/2020, quedando establecido que por ahora se declara inadmisible el proceso contencioso-administrativo, sin perjuicio de que en lo sucesivo la demandante acredite en estas mismas actuaciones y en tiempo oportuno la conclusión del trámite administrativo con un pedido de pronto despacho. II) DENEGAR la apelación subsidiaria. III) PROTOCOLIZAR, REGISTRAR y NOTIFICAR lo resuelto a la demandante. A igual cuestión el Dr. LAGOMARSINO dijo: - - -Adhiero al voto del Dr. Cuellar en cuanto el recurso resulta improponible por tratarse de una revocatoria contra una sentencia de la Cámara dictada en pleno por los tres jueces que la integran.- - - -Me remito a los fundamentos expuestos suficientemente en el primer voto, los cuales comparto y tengo por reproducidos, sin que fuera necesario brindar más o mejores razones a las que ya han sido expresadas.- - - -Ahora bien, me parece oportuno aclarar que el sentido común de los jueces ha receptado la posibilidad de que el mismo tribunal colegiado revoque por contrario imperio sus decisiones, de oficio o a pedido de parte, cuando puede facilmente advertirse que se ha cometido un error; pero no corresponde que se admita para reconsiderar los criterios jurisdiccionales adoptados so pena de transgredir la preclusión y la seguridad jurídica.- - - -Cuanto más si se pretende la revisión de una sentencia tan sólidamente fundada como la que fuera dictada siguiendo el voto rector del Dr. Serra.- - - -Ello, de ninguna manera importa que esté fijando posición sobre la cuestión de fondo respecto de la cual el Dr. Riat ha planteado su disidencia. He de abstenerme tanto de votar, como de emitir mi opinión, sobre la cuestión acerca de hasta donde se encuentra cumplido el requisito del agotamiento de la vía administrativa previa, porque la decisión jurisdiccional ya ha sido adoptada.- - - -Mi voto.- Por ello, la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Minería, RESUELVE: I) CONFIRMAR la resolución en crisis DENEGANDO al efecto la revocatoria en cuestión; II) CONCEDER la apelación subsidiaria interpuesta en relación con efecto suspensivo; III) PROTOCOLIZAR, REGISTRAR y NOTIFICAR lo resuelto a la demandante. EMILIO RIAT CARLOS M. CUELLAR JUAN LAGOMARSINO Juez de Cámara Juez de Cámara Juez de Cámara firmado digitalmente firmado digitalmente firmado digitalmente
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