Fallo Completo STJ
| Organismo | SECRETARÍA LABORAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LABORAL STJ Nº3 |
|---|---|
| Sentencia | 107 - 06/12/2017 - DEFINITIVA |
| Expediente | LS3-54-STJ2016 - SEVA, RAQUEL DEL CARMEN C/ PROVINCIA DE RIO NEGRO S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (l) |
| Sumarios | Todos los sumarios del fallo (3) |
| Texto Sentencia | ///MA, 5 de diciembre de 2017. Visto: Las presentes actuaciones caratuladas: "SEVA, RAQUEL DEL CARMEN C/ PROVINCIA DE RIO NEGRO S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (l) S/ INAPLICABILIDAD DE LEY" (Expte. N° LS3-54-STJ2016 // 28764/16-STJ), puestas a despacho para resolver, y CONSIDERANDO: El señor Juez doctor Sergio BAROTTO dijo: 1.-Antecedentes de la causa: Mediante la sentencia obrante a fs. 58/62, la Cámara del Trabajo de la IVa. Circunscripción Judicial con asiento de funciones en la ciudad de Cipolletti rechazó la excepción de caducidad de la acción contencioso-administrativa opuesta por la demandada, con costas en el orden causado, atento la particularidad del caso y por resultar novedosa la cuestión planteada. El a quo, en primer lugar, entendió necesario definir que se encontraba ante una típica relación de derecho administrativo en la que actúa el Estado en ejercicio de su función administrativa como empleador y sus agentes -permanentes, contratados, transitorios, convocados, funcionarios, etc.- como dependientes del mismo. Por ende sus actos debían estar inexorablemente regidos por las normas y principios de derecho público interno que regulan la organización, actividad y control de la administración pública, ya sea ésta nacional, provincial o municipal. En virtud de ello, correspondía entonces la aplicación -en lo pertinente- de la Ley de Procedimiento Administrativo (Ley A 2938) y el Código Procesal Administrativo de la Provincia de Río Negro -CPA- (aprobado por Ley 5106), el cual entró en vigencia a partir del 1° de Junio de 2016. En lo que respecta al ámbito de aplicación temporal del CPA el Superior Tribunal de Justicia mediante Acordada N° 20/2016 dispuso que resulta de aplicación inmediata a todos los procesos en trámite sin retrotraer etapas y actos ya cumplidos. Seguidamente concluyó que correspondía que la presente controversia se resolviera de conformidad con el CPA. En segundo lugar, en cuanto a la excepción de caducidad de la acción administrativa señaló que, a pesar de que la accionada la fundara en el art. 98 de la Ley A N° 2938, el cual a la fecha se encuentra derogado por el art. 3 de la Ley 5106; aclaró que si bien el artículo /// ///-- invocado fue suprimido, lo cierto es que el instituto de la caducidad persiste actualmente en el artículo 10 del CPA de similar redacción. Así en el análisis que efectúa el a quo advierte que efectivamente la actora remitió TCL al Sr. Gobernador de la Provincia de Río Negro interponiendo formal recurso de revocatoria contra el Decreto 276/15, el cual no fue contestado por la demandada, no mediando acto alguno desde esa fecha hasta la interposición de la demanda. Sostuvo que el mencionado Decreto -acto administrativo- dictado por el Poder Ejecutivo en respuesta al recurso jerárquico indicaría el agotamiento de la vía administrativa, empero, no se advierte obstáculo alguno que impida al administrado, la posibilidad de interponer un recurso de revocatoria o de reconsideración toda vez que encuadra en el supuesto del art. 91 de la ley 2938 el cual reza: "el recurso de revocatoria procederá contra las declaraciones administrativas que reúnan los requisitos establecidos en el art. 88, aún en el supuesto que la declaración impugnada emanara del Poder Ejecutivo ... Cuando la declaración impugnada sea definitiva y emane de la mas alta autoridad con competencia para resolver, la decisión que recaiga en el recurso de revocatoria o su denegación por silencio, agotarán la vía administrativa ...", por lo que concluyó que el acto emitido por el Sr. Gobernador reúne los requisitos exigidos por la Ley para ser impugnado, y que fue interpuesto en el plazo legal para hacerlo. Destacó también, con relación a los supuestos formales que debe reunir el recurso, que si bien no se ajustaba acabadamente a los requisitos dispuesto por los arts. 90 y 38 de la Ley citada, lo cierto es que el telegrama ha sido admitido en la práctica administrativa y en las normas, y parece razonable hacer igual extensión a la carta-documento. Citó doctrina en apoyo de su postura, sin perjuicio además de reconocer que en el procedimiento administrativo rige el principio de informalismo a favor del administrado. Siguiendo su análisis, señaló respecto a cuándo comienza a computarse el término establecido en el art. 10 del CPA, que corresponde remitirse al segundo párrafo del art. 91 de la ley A 2938, y en sintonía con lo dispuesto en el art. 18 de la misma norma que establece que el silencio de la administración se interpretará como negativa y que dicha garantía juega siempre a favor del administrado. Concluyó en definitiva que la actora optó, previo a iniciar la vía judicial, por interponer un recurso -optativo en el sub lite- como es el de revocatoria, generando una nueva/ ///-2- posibilidad para que se expida la administración, quien no lo hizo de forma expresa, agotándose la vía administrativa por silencio, por lo que la acción judicial puede interponerse en cualquier momento antes de la prescripción (art. 10 del CPA), en virtud de ello rechazó la excepción. Agregó asimismo que a la fecha del dictado de la sentencia el STJ no se ha expedido respecto a la aplicación del Código Procesal Administrativo. 2.- Agravios del recurso: Contra lo así decidido por el a quo, el letrado apoderado de la demandada interpuso recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley a fs. 67/71 fundado en errónea aplicación de la ley, y violación de los arts. 88, 92 de la Ley A 2938 (conf. redacción ley 5106), arts. 97 y 98 de la Ley A 2938 (conf. redacción anterior) y art. 10 del Código Procesal Administrativo. Sostuvo que tanto el agotamiento de la vía como la traba de la litis fueron realizadas con anterioridad a la sanción y promulgación de la ley 5106, por lo que la misma debería ser analizada a la luz de ley A 2938 con su anterior redacción. No obstante aún cuando la Cámara entiende aplicable las disposiciones de la ley 5106, el resultado y su conclusión son exactamente idénticas. Entendió que cuando un acto decide directa o indirectamente el fondo del asunto es definitivo y no existen recursos administrativos que pueda interponer el agraviado para impedir que quede firme, que cause estado. A partir de ello, queda expedita la acción contenciosa administrativa en sede judicial, agraviándose de las conclusiones de la Cámara en cuanto un acto administrativo que causa estado es pasible de recurso de revocatoria, vulnerando a las claras las disposiciones de la ley, sino que contrariando toda la doctrina administrativa creada en torno al agotamiento de la vía administrativa. Así destaca que tanto el art. 97 de la Ley A 2938 en su anterior redacción o bien, el art. 92 de la misma ley con la redacción actual, establecen que con la resolución del recurso jerárquico queda agotada la vía administrativa ya sea que se haya resuelto en forma expresa o por silencio. Cita doctrina de este Cuerpo (STJRNS3 "BUSTELO DE LA RIVA" Se. 91/06). Alegó que el Decreto 276/15 resolvió negativamente el recurso jerárquico impetrado por la actora, dicho acto conforme lo dispone la ley agotó la vía administrativa, por lo cual la acción contenciosa debió ser instada en el plazo de ley, contado a partir de la notificación del / ///-- mismo. Ello así conforme ya sea por el art. 10 del CPA o el art. 98 de la Ley A 2938 en su anterior redacción, establecen que la demanda debe entablarse "... dentro del término de treinta (30) días hábiles, contados desde que la resolución que agota la instancia administrativa fue notificada ...", por lo que resulta a todas luces extemporánea la acción deducida en tanto ha sido interpuesta vencido holgadamente el plazo de treinta (30) días hábiles previsto en la normativa. Por último resaltó que el fallo de la Cámara, al considerar que frente a la resolución del Recurso jerárquico que agota la vía administrativa y causa estado resulta jurídicamente posible interponer recurso revocatoria, viola los arts. 88, 92 (conforme redacción actual ley 5106), arts. 97 y 98 de la ley A 2938 (conf. redacción anterior) y arts. 10 del Código Procesal Administrativo (Ley 5106). 3.- Análisis y solución del caso: En primer término, analizado el agravio en relación a la errónea aplicación de la ley 5106 en cuando modifica la ley A 2938 y aprueba el Código Procesal Administrativo, entiendo corresponde distinguir ambos ya que en la etapa del procedimiento administrativo no hay duda que debe aplicarse el procedimiento administrativo vigente al momento de los hechos (Ley A 2938 redacción anterior a la ley 5106), mientras que respecto a la norma procesal y como bien expresara este Superior Tribunal mediante Acordada 20/16, "regirá de manera inmediata a partir de su vigencia -1 de junio de 2016- a los procesos en trámite sin retrotraer etapas y actos ya cumplidos debiéndose garantizar el acceso a la jurisdicción y el debido proceso legal objetivo", debiendo los titulares de los Juzgados de Primera Instancia, Cámaras de Apelaciones en lo Civil y Comercial y Cámaras Laborales, resolver las incidencias que se produzcan por su aplicación. En cuanto al trámite administrativo previo a la revisión mediante el proceso contencioso, corresponde mencionar que no se advierten agregados a autos los escritos de "pronto despacho" que le permitieron al actor tener por configurado el silencio de la Administración en los términos del art. 18 de la Ley A N° 2938 para avanzar primero en el procedimiento y luego habilitar la instancia judicial. No obstante, esa cuestión no se encuentra debatida en autos sino que lo que se discute es si el Decreto N° 276/15 del Poder Ejecutivo Provincial que tuvo por "desistida" a la Sra. /// ///-3- Raquel del Carmen Seva del recurso jerárquico planteado, aplicando la sanción del art. 96 de la Ley A 2938 -texto anterior a la ley 5106-, es susceptible de ser cuestionado mediante Recurso de Revocatoria o Reconsideración o por el contrario el dictado de dicho decreto clausuró la etapa administrativa y dejó expedita la vía judicial y el comienzo del plazo de caducidad para iniciar la demanda contencioso-administrativa. Entiendo que a tenor de lo expresamente previsto en la Ley de Procedimientos Administrativos, se encuentra claramente habilitada la posibilidad de oponer revocatoria o reconsideración contra un decreto del Poder Ejecutivo Provincial; ello, conforme lo dispuesto por los arts. 88, 91 y 92 de la Ley A N° 2938 -texto anterior a la ley 5106-. Así, el art. 88 establece que: Toda declaración administrativa que produzca efectos jurídicos individuales e inmediatos, sea definitiva o de mero trámite, unilateral o bilateral, es impugnable mediante los recursos que se regulan en este Título, tanto para la defensa del derecho subjetivo, como del interés legítimo. Por su parte, el art. 91 regula el recurso de revocatoria o reconsideración y dispone que: "procederá contra las declaraciones administrativas que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 88, aún en el supuesto que la declaración impugnada emanara del Poder Ejecutivo Provincial o de los otros titulares de los poderes constituidos, en ejercicio de la función administrativa ...". Finalmente el art. 92, 2do. párr. determina que: "Si la declaración impugnada emanara del Gobernador de la Provincia, la decisión que recaiga en el recurso de revocatoria, será definitiva y causará estado". Es lo que ocurrió con el mencionado Decreto N° 276/16 que tuvo por desistida a la actora de su presentación, contra el que la afectada planteó el recurso de reconsideración o revocatoria conforme art. 91 de la Ley A N° 2938 y luego -ante la falta de respuesta de la Administración- interpuso acción contra la Provincia. Este Superior Tribunal de Justicia ya se ha expedido en "AGUIRRE" STJRNS3 Se. 9/14 y en sintonía con lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en "Biosystems S.A. c. E.N - M° S - Hospital Posadas s/ contrato administrativo" de fecha 11/02/2014 que ante el silencio de la Administración -cuya configuración legal en los presentes actuados, como se aclaró más arriba, no está sujeta a pronunciamiento judicial- no // ///-- puede oponerse la caducidad de la acción contencioso administrativa sin vulnerar principios fundamentales del ordenamiento jurídico como el de tutela judicial efectiva e in dubio pro actione y la garantía de revisión judicial de la actuación administrativa. No obstante, la habilitación de la instancia judicial se encuentra limitada en este caso -en principio- a la revisión del Decreto N° 276/15, que fue el acto administrativo recurrido mediante revocatoria, sobre el cual la Administración no se expidió. En la etapa del procedimiento administrativo previa al dictado de ese decreto se produjo la denegatoria del reclamo por silencio. Por lo tanto, de no encontrarse acreditadas las circunstancias que permitan anular el Decreto N° 276/15 que tuvo por desistida a la Sra. Seva del recurso jerárquico por la no presentación de una copia ante la Fiscalía de Estado -art. 96 Ley A 2938-, recaudo cuya inconstitucionalidad no fue demandada en autos, el mismo quedaría firme e imposibilitaría el control judicial de la cuestión de fondo. En virtud de lo expuesto, ante la falta de respuesta de la Administración al Recurso de Reconsideración presentado contra el Decreto N° 276/15 concluyo que no es oponible -con la limitante expresada en los párrafos precedentes- la excepción de caducidad de la acción contencioso-administrativa establecida en el art. 98 de la Ley A N° 2938 -art. 10 CPA ley 5106-. Para finalizar, puntualizo que la solución, en mi opinión, es al solo efecto de habilitar la instancia judicial para el control del Decreto N° 276/15 -en principio- y en modo alguno implica adelantar opinión sobre el fondo del asunto que se debate en los presentes autos. 4.- Decisión: En ese orden de ideas, se impone entonces declarar inadmisible el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley interpuesto por la demandada a fs. 67/71, con la limitante arriba señalada. Costas por su orden en función del modo en que se decide (art.68, 2do. párrafo CPCCm). -MI VOTO-. El señor juez, doctor Enrique J. MANSILLA, dijo: Coincido con lo manifestado por el señor Juez preopinante por lo que adhiero a los fundamentos por él vertidos y VOTO EN IGUAL SENTIDO. La señora Jueza doctora Adriana Cecilia ZARATIEGUI dijo: Disiento respetuosamente con los fundamentos dados por los distinguidos señores/// ///-4- Jueces preopinantes, conforme el voto que a continuación desarrollo. 1.- Antecedentes de la causa y 2.- Los agravios del recurso: Corresponde dar por reproducidos los antecedentes de la causa y los agravios del recurso tal como los reseña el Juez ponente. 3.- Análisis y solución del caso: En primer lugar, cabe hacer referencia a conocida doctrina de este Superior Tribunal de Justicia acerca de la conveniencia de que, en oportunidad del examen preliminar previsto por el art. 292 del CPCCm. (conf. rem. art. 59 y ccdtes. de la ley 1504), se analicen con detenimiento las cuestiones venidas en recurso extraordinario a efectos de evitar -en la medida de lo posible- la tramitación de recursos cuya improcedencia deba ser luego declarada ineludiblemente y produzca un desgaste jurisdiccional innecesario. En primer término analizado el agravio en relación a errónea aplicación de la ley 5106 en cuando modifica la ley A 2938 y aprueba el Código Procesal Administrativo, entiendo corresponde distinguir ambos ya que en la etapa del procedimiento administrativo no hay duda que debe aplicarse el procedimiento administrativo vigente al momento de los hechos (Ley A 2938 redacción anterior a la ley 5106), mientras que respecto a la norma procesal y como bien expresara este Superior Tribunal mediante Acordada 20/16, "regirá de manera inmediata a partir de su vigencia -1 de junio de 2016- a los procesos en trámite sin retrotraer etapas y actos ya cumplidos debiéndose garantizar el acceso a la jurisdicción y el debido proceso legal objetivo", debiendo los titulares de los Juzgados de Primera Instancia, Cámaras de Apelaciones en lo Civil y Comercial y Cámaras Laborales, resolver las incidencias que se produzcan por su aplicación. Continuando el análisis de las constancias de autos se observa que el Decreto 276/15 del Poder Ejecutivo Provincial tiene por "desistido" el recurso jerárquico oportunamente interpuesto por la actora aplicando la sanción del art. 96 de la Ley A 2938 (redacción anterior a la ley 5106), por no haber cumplimentado una serie de requisitos exigidos por la norma. Así se observa que no resuelve el fondo del recurso jerárquico sino que al darlo por desistido se tiene por "no presentado" el mismo, y entiendo parte de aquí el yerro de la Cámara y del recurrente en cuanto ambos dan por supuesto que dicho acto administrativo rechaza el recurso el recurso jerárquico, difiriendo los efectos jurídicos del mismo. /// ///-- En tal sentido, si resolviera el recurso jerárquico, este agotaría la vía y causaría estado conforme art. 97 la ley A 2938 -redacción anterior a la ley 5106- (STJRNS3 "BUSTELO DE LA RIVA" Se. 91/06). No ocurre ello con el mencionado Decreto 276/16 que tiene por desistida la presentación del recurso jerárquico oportunamente interpuesto, siendo entonces susceptible de recurso de reconsideración o revocatoria conforme art. 91 de la ley A 2938, ya que la actora tenía derecho a recurrir la decisión mediante el recurso de revocatoria oponiendo las defensas que estimare pertinente para lograr revertir la decisión del Poder Ejecutivo, y resuelva luego, el jerárquico oportunamente interpuesto por ella. Por ello, conforme el análisis planteado, de configurarse el silencio -no se encuentra acreditado la presentación de "pronto despacho" en el caso de autos- su efecto denegatorio conforme el art. 18 de la Ley A 2938, sería para el pedido de revisión de la decisión de tener por desistido el recurso jerárquico, no para tener por rechazado el recurso jerárquico, ya que el Poder Ejecutivo nunca se expidió sobre el fondo del recurso jerárquico planteado, por lo que considero que no se agotó debidamente la instancia administrativa, al no haber efectuado el correspondiente reclamo ante la máxima autoridad del Poder Ejecutivo. La distinción radica en que difieren los efectos en tanto se tome una postura u otra. Desde el punto de vista de la Cámara, sí podría aplicarse el último párrafo del art. 10 del CPA -o art. 98 de la Ley A 2938 con redacción anterior a la ley 5106- y una vez configurado el silencio que estima denegatorio del recurso jerárquico, queda expedita la vía judicial; sin embargo el silencio a la revocatoria de la decisión de tener por desistido el recurso jerárquico, únicamente conduce a tener por denegado tal petición y por caso que adquiera firmeza la misma, lo que llevaría a la conclusión que ya se adelantara, de que la actora no agotó la vía administrativa, y en consecuencia no se encuentra habilitada la instancia judicial. Es dable señalar que en autos la vía administrativa no se encuentra agotada en los términos regulados normativa y jurisprudencialmente en el derecho público local. En efecto, de conformidad a lo establecido en el art. 181 inc. 7) de la Constitución Provincial, el acceso a la vía judicial se encuentra expedito una vez que el Gobernador de la Provincia haya emitido su decisión o se configure la denegación del reclamo por silencio. En definitiva, si bien el reclamo administrativo previo no tenía regulación normativa en el derecho público provincial al momento de efectuarse el mismo ni, por ende, estaba sujeto a requerimientos formales específicos, por imperativo constitucional (art. 181 inc. 7 /// ///-5- de la CProv.) para tener habilitada la instancia judicial resulta insoslayable su planteamiento ante la máxima autoridad del poder de que se trate; en el caso, el Sr. Gobernador de la Provincia. De lo dicho precedentemente se colige que en autos la vía no ha sido agotada en los términos delineados en el precedente "AGUIRRE" y nuestra constitución Provincial. No obstante ello, en autos tal como aconteció en "AGUIRRE", la demanda ha sido contestada de manera subsidiaria (fs 41/51); y en dicha oportunidad la Provincia -a través de sus representantes- ha negado de modo expreso el derecho que se peticiona, razón por la cual obligar a la parte actora a retornar a la instancia administrativa cuando ya se ha adelantado en lo judicial la opinión negativa, exacerbaría el rigor formal de transitar aquella instancia en desmedro del principio de tutela judicial efectiva y la garantía de revisión judicial de la actuación administrativa (arts. 8.1 y 25 Convención Americana de Derechos Humanos, incorporados al texto constitucional por vía del art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional; Lof, Casiano c/ Provincia de Río Negro CSJN, fallo del 15 de julio de 2008). (conf. STJRNS3 "PROVINCIA DE RÍO NEGRO" Se. 98/16, "MEZA" Se. 120/15, entre otros). Aún cuando las consideraciones que anteceden importan una suerte de corrección jurídica de la motivación en que se asienta el pronunciamiento que rechazó la caducidad de la acción administrativa, la consecuencia de tal razonamiento lleva a coincidir con la solución final dada por la Cámara. Asimismo, cabe aclarar que la posibilidad de realizar tales precisiones no es ajena a las facultades del Tribunal de legalidad, en tanto ello no implique agravar la situación del impugnante (doctr. STJRNS3 "DI SALVO" Se. 191/94; "MAIDANA", Se. 85 /07; "GADEA", Se. 50/14; "PROVINCIA DE RIO NEGRO" Se. 75/14, entre otros) Para finalizar, puntualizo que la solución que se propicia es al solo efecto de habilitar la instancia judicial y en modo alguno implica adelantar opinión sobre el fondo del asunto que se debate en los presentes autos. 4.- Decisión: En ese orden de ideas, se impone entonces declarar inadmisible el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley interpuesto por la demandada a fs. 67/71. Con costas (art. 68 CPCCM). -MI VOTO-. /// ///-- El señor juez, doctor Ricardo A. APCARIAN, dijo: ADHIERO a los fundamentos y solución propuesta en el voto del doctor BAROTTO. La señor jueza, doctora Liliana Laura PICCININI, dijo: Atento a la coincidencia de los votos precedentes, ME ABSTENGO de emitir opinión (Art. 38 L.O.). Por ello, EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA RESUELVE: Primero: Declarar inadmisible el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley interpuesto por la parte demandada a fs. 67/71. Con costas por su orden (art. 68 2do. párrafo del CPCCm). Segundo: Devolver la causa al Tribunal de origen para que continúe con la tramitación según su estado y con las pautas desarrolladas en los considerandos de la presente. Tercero: Diferir la regulación de honorarios para cuando exista sentencia definitiva. Cuarto: Registrar, notificar y oportunamente devolver. Firmantes: BAROTTO -1º voto-; MANSILLA -2º voto-; ZARATIEGUI -3º voto (en disidencia)-; APCARIAN -4º voto- y PICCININI -5º voto (en abstención)- GOMEZ DIONISIO -Secretaria STJ- PROTOCOLIZACION Tomo: II Sentencia: 107 Folio Nº: 348 a 352 Secretaría Nº: 3 |
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