Fallo Completo STJ
| Organismo | SECRETARÍA CAUSAS ORIGINARIAS Y CONSTITUCIONAL STJ Nº4 |
|---|---|
| Sentencia | 26 - 04/04/2001 - DEFINITIVA |
| Expediente | 13650/99.- - CASINOS DEL SUR S.A. s/Acción de Inconstitucionalidad (Ordenanza Nº 822-CM-98 Munic. de S.C. de Bche.).- |
| Sumarios | Todos los sumarios del fallo (18) |
| Texto Sentencia | ///MA, 4 de abril del 2.001.-VISTO: Las presentes actuaciones caratuladas: "CASINOS DEL SUR S.A. s/Acción de Inconstitucionalidad (Ordenanza Nº 822-CM-98 Munic. de S. C. de Bche.)" (Expte. Nº 13650/99-STJ-), puestas a despacho para resolver; y- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - CONSIDERANDO:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Los señores jueces doctores Luis A. Lutz y Alberto I. Balladini dijeron:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------Que a fs. 33/42 y vta.. el Dr. Oscar Rubens Fernández, apoderado de Casinos del Sur S.A., promueve juicio de inconstitucionalidad (art. 793 y cc. del CPCyC.) contra la Ordenanza Nº 822-CM-98 de la Municipalidad de San Carlos de Bariloche solicitando la derogación lisa y llana de dicha norma por crear un gravamen que afecta de modo concreto sus derechos, atento revestir las características de un impuesto, y no tasa. Señala que configura una doble imposición tributaria, causando lesión grave a los principios que sustentan el régimen tributario provincial (art. 94 de la Carta Magna local) de igualdad, proporcionalidad y no confiscatoriedad.- - - - - - - - - - - - - ------Expresa que mediante el llamado a licitación Nº 5/96 de la Provincia de Río Negro se convocó para la concesión de la explotación de juegos de azar de los casinos provinciales El Faro, Las Grutas, Río Negro y Gran Bariloche; y con la adjudicación Nº 260/96-I-L la Provincia le asignó la explotación de este último, firmando el contrato de concesión con fecha 24.01.97.- - - - - - ------Respecto a los antecedentes del plexo normativo en crisis dice que con el art. 137 de la Ordenanza tarifaria de 1991 se es¬tableció un procedimiento de distribución de los ingresos produ¬cidos como consecuencia del gravamen que la Municipalidad esta¬bleciera por la venta de entradas en el casino de San Carlos de Bariloche (50% infraestructura deportiva y 50% restante a ///.- ///.-Acción Social y Cultural). Luego, con la Ordenanza Nº 145-CM-92, se dispuso la modificación en la distribución de los fondos obtenidos por la venta de las entradas del Casino (incorporándose dentro del 50% correspondiente a Acción Social y Cultural a Emprendimientos Productivos). La Ordenanza Nº 430-CM-94 estableció que el tributo por las entradas vendidas por el Casino sería del 5% del valor de cada una de ellas. Con posterioridad, y como consecuencia de la privatización del Casino, se produjeron otras alteraciones en las mencionadas ordenanzas.- - - - - - - - ------Que habiendo decidido no cobrar por entradas para el acceso a las salas del Casino, la Municipalidad dispuso modificar el art. 136 de la Ordenanza Nº 679-CM-97 que establecía el gravamen a percibir como consecuencia de la venta de entradas mencionadas. En virtud de esta modificación, se dispuso gravar -mediante la aplicación de una fórmula polinómica- los ingresos del Casino y Salas de Juego tomando como ítems: la cantidad de mesas de juego existentes, la cantidad de máquinas electrónicas, electromecánicas o mecánicas; la cantidad de metros cuadrados del local donde se desempeña el casino incluyendo depósitos y dependencias secundarias de la principal y una unidad de valor que se justipreció en $8,60. Asimismo, se dispuso la creación de todo un sistema administrativo que debía implementar la actora con el objeto de proceder a la liquidación del tributo.- - - - - - - - -------Que posteriormente, y mediante la Ordenanza Nº 810-CM-97 -vetada mediante Res. Nº 64-I-98- se propició la modificación en la forma de cálculo. Como consecuencia del veto del Poder Ejecutivo Municipal se dictó la Ordenanza Nº 822-CM-98 que elevó el monto mínimo contributivo en $5.000 mensuales y estableció que el gravamen incluye la retribución por servicio de Inspección, Seguridad e Higiene.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -///.-///2.-Que el monto mensual que debe pagar contiene -aunque no se agota en él- una tasa por la prestación de un servicio .- - - - -------Argumenta que la Muncipalidad ha creado bajo la apariencia de una tasa un verdadero impuesto, cuyo hecho imponible es la actividad de su representada vinculado a la evolución económica del negocio de su mandante; significando el gravamen establecido un “impuesto” a sus ingresos brutos.- - - - - - - - - - - - - - -------Cita doctrina referente a la definición del Impuesto a los Ingresos Brutos y enumera las diferencias con la tasa. Advierte que, al incorporar el mecanismo de ajuste automático, además de la actividad de su representada, se está gravando el ingreso obtenido por el ejercicio de dicha actividad transformándose en una doble imposición; y que el doble sistema de recaudación (monto mínimo más alicuota) demuestra que no se paga ninguna tasa por servicios proporcionados por la Municipalidad, toda vez que el supuesto costo del servicio se mantiene invariable mientras que la posibilidad de incrementar el ingreso por parte de la Municipalidad no tiene límites. Finalmente manifiesta que los fondos recaudados de su representada conforme lo estipulado en los arts. 3 y 4 de la Ordenanza Nº 822-CM-98, van a satisfacer necesidades totalmente distintas de la prestación del servicio de Inspección, Seguridad e Higiene de la Municipalidad, por lo cual desnaturaliza el gravamen impuesto creado y por lo tanto lo transforma en ilegítimo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------Concluye advirtiendo que, se están vulnerando los derechos constitucionales de su representada al ser perjudicada por una doble imposición por la misma actividad atento que la Municipalidad crea un nuevo impuesto que grava la actividad y los ingresos de su representada que ya se encuentran gravados por la Provincia y percibidos por ésta.- - - - - - - - - - - - - - ///.- ///.-Que a fs. 47/52 y vta. contesta el traslado conferido a fs. 43, el Dr. Sergio J. A. Dutschmann en representación de la Municipalidad de San Carlos de Bariloche, en su carácter de apoderado se opone al progreso de la acción. A su entender la actora no enuncia las cláusulas constitucionales supuestamente violadas y sostiene que las cuestiones planteadas no son revisables y analizables por la vía intentada.- - - - - - - - - -------Agrega que la actividad "Casino, Salas de Juego, etc." es una actividad gravada históricamente por el Municipio en virtud de la Ordenanzas Nº 492-CM-90; Nº 145-CM-92; Nº 430-CM-94 y Nº 679-CM-96. Se trata de ordenanzas fiscales de distintos períodos y sus modificaciones, y en todas la actividad referida está gravada. Por ende -sostiene- la ordenanza objeto de este pleito tan solo viene a adecuar la base imponible de una tasa, ya prevista en la ordenanza fiscal, a la nueva modalidad de explotación de la actividad impuesta por parte de la hoy actora.- - - - - - - - - -------A continuación manifiesta que la actora es una de las que más se beneficia del servicio municipal que se retribuye con la tasa cuestionada atento que la tasa aplicada a la actividad, amén de incluir los servicios de Salubridad, Seguridad e Higiene, se destina en partes iguales al fomento del Deporte y el Desarrollo Social, ambas actividades generadoras de un desarrollo de los habitantes de la ciudad de San Carlos de Bariloche y en muchas oportunidades fomentadoras de actividades íntimamente vinculadas al turismo y afluencia de público a la ciudad que también redunda en beneficio de la actora. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Advierte que la tasa que se aplica a la actividad de la actora no es un reflejo y/o doble imposición respecto del impuesto Provincial de ingresos brutos, en tanto lo que la misma grava es un servicio que el Municipio brinda al contribuyente. Como refle¬xión adicional indica, que conforme la autonomía municipal y ///.- ///3.-en uso del poder tributario originario los municipios pueden crear tasas- conf. art. 230 inc. 2 de la Constitución Provincial, y art. 48 de la Carta Orgánica de San Carlos de Bariloche-, como la del caso de autos en que no existe superposición de tributo alguno, ya sea Nacional, Provincial y Municipal.- - - - - - - - -- -----Que declarada la cuestión de puro derecho, se corre nuevo traslado, y a fs. 55/58 y vta. la actora insiste en que la ordenanza impugnada lesiona los principios de igualdad, proporcionalidad y no confiscatoriedad que sustentan el régimen tributario provincial -art. 94 de la Constitución Provincial-, indicando que la doble imposición configurada en el caso agrede y lesiona el régimen de coparticipación impositiva, a la vez que la ordenanza impugnada genera un tributo confiscatorio y arbitrariamente desproporcionado.- - - - - - - - - - - - - - - - ------Asimismo advierte que la demandada admite que se podría cuestionar la base imponible pero no la tasa en sí misma, como si la figura en análisis fuese divisible en su esencia o naturaleza jurídica e ignorando que normalmente la base imponible es la parte esencial que le da carácter y califica el tributo.- - - - - - - -------Sostiene que no se sabe cuál es, y menos en qué proporción supuestamente se presta el servicio que habilita el cobro de la tasa, lo que autoriza a calificarlo de arbitrario por ser absolutamente imposible de controlar. Reitera que la base imponible se encuentra referida a una fórmula polinómica con un mecanismo de ajuste automático en previsión de la evolución de la actividad y que el mínimo previsto en la tasa desvirtúa la naturaleza jurídica. Que por otra parte, el producto de las tasas no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye el presupuesto de la obligación, ya que de lo contrario se produce una desnaturalización del tributo, con agravio al derecho de pro¬piedad y en autos los fondos recaudados no están destinados///.- ///.-al pago del costo que el servicio de Inspección, Seguridad e Higiene pudieran ocasionar, sino que van a satisfacer necesidades totalmente distintas como son el Fondo Municipal de Deportes (50%) y a la Secretaría de Promoción Social (el restante 50%). Finalmente alude que la Ordenanza cuestionada no dice cuál es el contenido del servicio de Inspección, Seguridad e Higiene que supuestamente se presta ni cuál es el porcentaje que tal contraprestación insume, por lo que dicho gravamen se transforma en una generalidad difícil de verificar o controlar.- - - - - - -- -----Que a fs. 61 pasan los autos a la Procuración y a fs. 62/65 el señor Procurador General emite su dictamen considerando que asiste razón a la accionante respecto a las normas constitucionales transgredidas, esto es, a los arts. 94 y 231 de la Constitución Provincial. Lesión a la prohibición de doble imposición y violación de los principios de igualdad, proporcionalidad y no confiscatoriedad en materia tributaria. Dictamina que la naturaleza jurídica del tributo impugnado es la de un impuesto y que concretamente, atento lo que se grava, el modo de hacerlo y la base imponible utilizada, resulta ser una suerte de “impuesto municipal a los ingresos brutos”. Agrega que el Municipio está facultado a requerir a los propietarios de inmuebles, mediante una tasa, el financiamiento del servicio de alumbrado, barrido y limpieza, pero no imponerles un impuesto genérico y sin destino específico. Por todos estos motivos, aconseja que la acción de inconstitucionalidad de la Ordenanza impugnada debe prosperar.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Que a fs. 66 pasan los autos al Acuerdo, correspondiendo abordar las cuestiones propuestas.- - - - - - - - - - - - - - - -------Que inicialmente corresponde advertir que a fs. 71 y 77, y como medida para mejor proveer se dispuso la celebración de una audiencia para explorar la posibilidad de una conciliación ///.- ///4.-entre las partes (art. 36 del CPCyC.). Sin embargo, tal como resulta de fs. 87, ante la incompa¬rencia de la parte demandada se dió por fracasada la misma.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Que ahora, respecto al fondo de la cuestión planteada en autos, debe pronunciarse este Tribunal sobre la existencia o no de una doble imposición tributaria. Y en este sentido, inicialmente, debemos tener en cuenta que los impuestos municipales son retributivos de servicio y no están vinculados con la condición personal patrimonial del obligado.- - - - - - - - - - - - - - - -------Que el art. 231 de la Constitución de la Provincia establece que la facultad de los Municipios de crear y recaudar impuestos es complementaria de la que tiene la Nación sobre las materias que le son propias y las que las leyes establecen para el orden provincial, sin admitir la doble imposición.- - - - - - - - - - -------Por su parte, el art. 94 de la Constitución Provincial establece que la igualdad, proporcionalidad, no confiscatoriedad y progresividad constituyen la base del impuesto y de las cargas públicas.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Que aun cuando sean amplias las facultades de imposición, el poder de crear tributos está sujeto al contralor de ciertos principios que se encuentran en su base misma; debe ejercerse de buena fe, para objetos públicos, y los tributos deben establecerse con arreglo a un sistema de imparcialidad y uniformidad, a fin de distribuir con justicia la carga. Toda imposición que se apoye en otras razones o responda a otros propósitos, no sería impuesto, sino despojo. El gravamen debe establecerse en condiciones razonables, que no llegue al extremo de constituir una prohibición o confiscación y debe tener en mira costear los gastos de la administración (cf. Suprema Corte, Sentencias 190:231, 21.07.41).- -----Que los Municipios no aplican impuestos que tengan en consideración la fortuna o posibilidades económicas del contribuyente ya que ello es de resorte nacional (v.gr. impuesto a la renta o al capital, D.G.I., etc.).- - - - - - - - -------Repárese que la complementariedad aludida en el art. 231 de la C.P. no puede verse violentada mediante una doble imposición tributaria impuesta de modo solapado.- - - - - - - - - - - - - - ------Que existe consenso doctrinario en que la confiscatoriedad no sólo puede provenir de la aplicación de un solo gravamen, sino de la presencia de tributos concurrentes (cf. C.M.G. Fonrouge, "Derecho Financiero", Vol.1, 5ta. edición, Depalma, p.344; cf. STJ.Río Negro, "SIMONE, Rolando s/Acción de Inconstitucionalidad" (Expte. Nº12812/98-STJ-). Esto es, de la llamada “doble imposición tributaria”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------Corresponde entonces verificar si el tributo aplicado a la accionante es o no una tasa retributiva de servicios. Esto es, un “tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente”, y del que “su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye el presupuesto de la obligación” (cf. C.M.G. Fonrouge, "Derecho Financiero", Vol.II, p.1067/1068). ------Que tal como lo señala el señor Procurador General a fs. 64, los rubros Seguridad, Inspección e Higiene, son servicios que efectivamente justifican el cobro de una tasa municipal.- - - - -------Pero tal como surge de las ordenanzas municipales, tal tasa sólo se considera contenida o incluída en el gravamen cuestionado, no constituyendo el total del mismo, ni la única razón o causa de la imposición.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------De acuerdo a lo manifestado por la demandada y corroborado por la documental incorporada a autos, tenemos que en el caso que nos ocupa los otros servicios y obras públicas son de neto corte genérico, apuntando a “estudios, planificación y desarrollo de///- ///5.-otras áreas de interés turístico”, “planificación, control y mejora de la ciudad, cuidados generales, etc.”.- - - - - - - - - ------Que como causa o razón de la imposición, se constata en los fundamentos de la Ordenanza Nº 810-CM-97 (fs. 23) que la empresa adjudicataria modificó la modalidad de ingreso a las instalaciones del Casino eliminando el cobro de entradas, y al no percibir importe alguno desaparece el hecho imponible, debiendo adecuarse la legislación permitiendo que la base imponible se determine en forma económica, en base al resultado de la fórmula: unidades de juego x unidades de valor, y fijándose un piso mínimo de contribución. Y se agrega: el gravamen incluye la retribución por el servicio de inspección, seguridad e higiene. La Ordenanza Nº 822-CM-98 remite a aquélla, y si bien procede a derogarla, mantiene la fórmula (unidades de juego x unidad de valor, cf. fs. 28) y establece el monto mínimo contributivo en $5.000 mensuales (lo eleva), conteniendo -sin perjuicio de que no se agota en él- una tasa por la prestación de un servicio (inspección, seguridad e higiene), sin precisar los alcances ni la equidad de la contraprestación.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Que de ello resulta una voluntad de gravar indirectamente la actividad desarrollada por la actora como empresa privada a cargo de la explotación del Casino. Es decir: bajo la apariencia de una tasa municipal, se establece un impuesto cuyo hecho imponible se encuentra íntimamente ligado a la actividad del Casino y vinculado a la evolución económica de su negocio, vulnerándose en esta doble imposición solapada el derecho de propiedad de la actora.- ------Que si bien la propiedad y la iniciativa privada deben tener una función social, la defensa que realice el gobierno municipal de este principio nunca debe concretarse en una confiscación indirecta, excediéndose en la imposición abusiva de un gravamen municipal. Ello porque lo prohibe la Constitución Nacional en///.- ///.-su art. 17; cf. STJ. Río Negro in re: "SIMONE, Rolando s/Acción de Inconstitucionalidad" (Expte. Nº 12812/98-STJ-).- - -- -----Que se tiene dicho, existe confiscatoriedad de hecho o de modo indirecto, cuando una norma -sea ésta civil, administrativa o fiscal- impone como sanción un monto desproporcionado, o exagera en la exigencia del pago tributario absorviendo una parte esencial del capital, o de la renta, o por exceder del porcentaje razonable. Ante estas circunstancias, la norma resulta agraviante a la garantía de inviolabilidad del derecho de propiedad (cf. ED., D. Laser, Dicc., 1998).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Que en la actualidad la confiscación puede ser definida como cualquier restricción de los derechos patrimoniales, más allá de las pautas de razonabilidad. Un acto es confiscatorio cuando alte¬ra (en el sentido del art. 28 de la Constitución Nacional) un de¬recho patrimonial, de modo poco razonable (cf.aut.op.cit., p.246). -----Que el derecho de propiedad no se limita a una garantía formal, sino que tiende a impedir que se prive de contenido real a aquel derecho (SC.Mendoza, Sala I, Noviembre 11-1991; ED., 146-177).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Que la justicia debe apreciar la equidad de las obligaciones tributarias, sea por razón de la cuantía o de la manera de cobrar¬los, cuando se afecten garantías constitucionales (v. SC. Buenos Aires, Septiembre 1964; ED., 14-278).- - - - - - - - - - - - - - ------Que desde el momento que la Constitución asegura la inviolabilidad de la propiedad privada, así como su libre uso y disposición, y prohibe la confiscación, es indudable que la tributación no puede alcanzar tal magnitud que por vía indirecta haga ilusorias tales garantías. De ahí el afianzamiento de la doctrina de que las contribuciones públicas no deben ser confiscatorias (cf. C.M.G. Fonrouge, "Derecho Financiero", Vol.1, 5ta. edición, Depalma, p.341).- - - - - - - - - - - - - - - -///.-///6.-Que en el caso de autos queda patentizado cabalmente que la tasa de marras grava el ingreso obtenido por el ejercicio de la actividad de la actora, transformándose en una doble imposición. Esto es, el mismo destinatario legal tributario es gravado dos veces por análogo concepto (Ingresos Brutos), no correspondiendo al Municipio su cobro. Dicho de otro modo: el Municipio no puede cear un gravamen superpuesto y exactamente igual al que ya existe en la Provincia, por cuanto en virtud del mencionado art. 231 de la C.P. las atribuciones tributarias comunales son complementarias de las nacionales y las provinciales, excluyéndose la posibilidad de que el Municipio imponga un impuesto de la naturaleza del aquí tratado mientras subsista idéntico gravamen provincial.- - - - - ------Repárese además, que el sistema de recaudación demuestra que no se paga en concreto una tasa por servicios proporcionados por la Municipalidad, toda vez que el supuesto costo del servicio se mantiene invariable mientras que la posibilidad de incrementar el ingreso por parte de la Municipalidad no tiene límites.- - - - - - -----Por último, y en lo referido al destino de los fondos recaudados (conforme arts. 3 y 4 de la Ordenanza Nº 822-CM-98) se observa que van a satisfacer necesidades totalmente distintas de la prestación del servicio de Inspección, Seguridad e Higiene de la Municipalidad, resultando de ello una desnaturalización del gravamen creado y por lo tanto lo transforma en ilegítimo. Se trata de actividades municipales ajenas en absoluto a la financiación y sostenimiento específico del ejercicio de la función estatal para la que se dice creado el gravamen o parte del mismo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Que en coincidencia con lo dictaminado por el Señor Procurador General, entendemos que la Ordenanza cuestionada en este puntual caso concreto, instrumenta en la práctica un mecanismo de doble imposición tributaria que desnaturaliza lo///.- ///.-que debe entenderse por tasa municipal retributiva de servicios, violando los derechos constitucionales de la actora, con lesión a los arts. 94 y 231 de la Constitución de la Provincia.- NUESTRO VOTO.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -El señor Juez doctor Víctor Hugo Sodero Nievas dijo:- - - - - - -------Que el control de constitucionalidad debe someterse a ciertas reglas procesales y de fondo que han sido elaboradas por la juris¬prudencia y la doctrina, aportándole modalidades de ejercicio.- -- -----Que desde el caso “Marbury vs. Madison” (1803), hito decisivo en las instituciones judiciales, surge todo un cuerpo de ideas relevantes sobre el control de constitucionalidad.- - - - - - - -------Alberto B. BIANCHI, en su obra "Control de Constitucionali¬dad", recuerda que Thomas Cooley, uno de los autores norteame¬ricanos del siglo pasado, que la Corte Suprema ha hecho célebre entre nosostros a través de sus citas constantes, explicaba algunas de las limitaciones que tiene dicho control. Las reglas por él expuestas se aplican, principalmente, en casos en los que corresponde analizar si los litigantes tienen lo que se denomina "standing to sue", esto es, la capacidad para accionar judicialmente. Así, la Corte federal norteamericana, en "Frothingham vs. Mellon” (262, U.S. 447), dijo que la parte que solicita la declaración de inconstitucionalidad de una ley debe poder probar no sólo que la misma es inválida, sino también que le causa un perjuicio directo, o que está en peligro inmediato de sufrirlo como resultado de su aplicación, y no meramente que lo sufre en forma indefinida.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------Continúa el autor citado, expresando que quien probablemente mejor ha descripto las reglas a las que debe ajustarse un juez an¬tes de declarar la inconstitucionalidad de una ley, es el Juez Brandeis, en "Ashwender vs. Tennessee Valley Authority" (297, U.S. 288) donde, entre otras, estableció las siguientes: 1-La Corte///- ///7.-no puede entrar a apreciar la constitucionalidad de una ley a instancia de una parte que no ha podido probar que la aplicación de ésta le ocasiona un perjuicio; y 2-Una ley siempre debe ser interpretada de tal manera de evitar en lo posible, su declaración de inconstitucionalidad (cf. aut. cit. op. cit., págs.125/132, Ed.Abaco).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- -----Que estos principios o reglas han sido receptados en nuestra doctrina nacional. Así, Oyhanarte, fiel seguidor del criterio tradicional acerca de la forma de ejercicio del control constitucional, ha descripto con claridad cuáles son las reglas básicas a las que debe sujetarse, en una actitud de autocontención frente a los poderes políticos. Afirma que en la Argentina existe también una antigua y valiosa actitud de auto-contención que se manifiesta a través de reglas judiciales cuyo sentido no requiere mayor explicación. Entre ellas, incluye el principio de que quien alega la inconstitucionalidad debe probarla; que la declaración procede sólo cuando es absolutamente preciso, como última ratio del ordenamiento jurúdico; que, en la medida de lo posible, las leyes han de ser interpretadas en el sentido más favorable a su validez; y que no debe atribuirse a las leyes una inteligencia que trabe el ejercicio eficaz de las potestades de gobierno (Oyhanarte, "Poder Político...", p.78).- - - - - - - - - - - - - ------Ahora bien, teniendo en cuenta estos principios, cabe interrogarse si en el caso de autos se cumplen de tal modo, para ameritar la gravísima declaración que se demanda.- - - - - - - - ------Que en este tipo de acciones, el gravamen, el perjuicio, debe consistir en una significativa afectación a los derechos constitucionales, de tal gravedad que su declaración de inconstitucionalidad se presente como valla insalvable.- - - - - ------Que a mi entender la actora no ha logrado efectuar una clara indicación de la localización del perjuicio. Media imprecisión///- ///.-respecto al perjuicio generado como consecuencia de la presunta violación del orden jurídico, y, en aplicación de los principios de trascendencia y conservación, debe entenderse que no puede haber declaración sin perjuicio, debiendo estarse por la validez del acto mientras no se advierta un daño constitucional que justifique dicha decisión.- - - - - - - - - - - - - - - - - -------No se observa que las normas objetadas y su aplicación al caso concreto tengan un carácter evidentemente confiscatorio, colocándose al tribuyente en trance de sufrir un grave daño patrimonial de difícil o tardía reparación por otro trámite ordinario (cf. S.C. Salta en ED. 30-223).- - - - - - - - - - - - ------Repárese que en autos no existió un despliegue probatorio que permitiera advertir una absorción por parte del Estado de una porción sustancial de la renta o del capital del contribuyente, en relación a los bienes en cuestión (cf. CSJN., SAIJ. sum. 15636; C. Fed. Paraná, ED. 60-373).- - - - - - - - - - - - - - - - - - -------Que es requisito esencial del trámite de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad no solo que quien la inicie precise con claridad cuáles son las normas sobre las que solicita el control de constitucionalidad, y cuáles los preceptos y principios constitucionales con los que las primeras entran en colisión, sino que también es ineludible que explique de manera absolutamente clara y pormenorizada las razones en las que sustenta la tacha de inconstitucionalidad (cf. TSJCBA., causa SAO 31/99, “MASSALIN PARTICULARES S.A.” del 05.05.99, en Revista Argentina de Derecho Constitucional, p. 168, Año 1, 2000, Ed. Ediar).- - - - - - - - ------Que en el caso de autos la exposición de modo claro y porme¬norizado respecto a las razones en las que se sustenta la tacha de inconstitucionalidad debería haber surgido a partir de una valora¬ción de prueba contundente con descripción del perjuicio en términos numerarios, resultante de la aplicación de la fórmula///- ///8.-polinómica impugnada, así como la unidad de valor prevista para el tributo. No produciéndose dicha exposición, la tacha de inconstitucionalidad no puede prosperar.- - - - - - - - - - - - -------Que la relación “costo-importe” no debe ser de una igualdad matemática o equivalente estricta, sino que debe existir una “razonable”, “prudente” y “discreta” proporcionalidad entre ambos términos (cf. G. FONROUGE, “Derecho Financiero”, 6° Ed., 1997, p. 1070). Sin embargo, la actora, a mi entender, no ha logrado demostrar en términos numerarios, resultante de la aplicación de la fórmula polinómica impugnada, la irrazonabilidad mencionada.- ------Que por otra parte, y ahora en punto a los destinos de la recaudación previstos en la normativa impugnada, corresponde advertir que el art. 230 de la Constitución Provincial establece que el Tesoro Municipal está compuesto por “(1) los recursos permanentes o transitorios. (2) Los impuestos y demás tributos necesarios para el cumplimiento de los fines y actividades propias”. Y la norma añade: pueden ser progresivos, abarcar los inmuebles libres de mejora y tener finalidad determinada en los casos previstos por Ordenanza Especial.- - - - - - - - - - - - - ------Que la tasa es un tributo vinculado, o sea que hay un hecho o circunstancia del contribuyente que se integra con una actividad o gasto a cargo del Estado que de alguna manera afecta a dicho contribuyente. La obligación surge ante el mero goce o aprovechamiento de servicios públicos por el obligado, sin que interese su requerimiento de tales servicios ni su beneficio como consecuencia (cf. Héctor V. VILLEGAS, “Manual de Finanzas Públicas”, Ed. Depalma, p. 253 y ss.). En opinión de Dino JARACH, la tasa se distingue precisamente del impuesto por la causa jurídica, que no es la capacidad contributiva, sino la prestación de un servicio individualizado por el sujeto activo al sujeto pasivo. Y la doctrina ha sostenido que en nada puede alterar ///.- ///.-la esencia de un tributo el destino que se resuelva dar a los fondos obtenidos, excepto cuando ese destino pase a formar parte de la regulación legal del instituto, como sucede, por ejemplo, con el peaje (Héctor V. VILLEGAS, “Manual de Finanzas Públicas”, Ed. Depalma, p. 253 y ss.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Que lo dispuesto en el art. 230 de la Constitución Provincial es suficiente para tener por carentes de gravitación los argumentos de la parte actora para desvirtuar la validez del tributo al que se ve sometida. En aplicación de la norma constitucional citada tenemos que sí es posible establecer sobre el producto de las tasas un destino ajeno al servicio de inspección, seguridad e higiene, sin una eventual desnaturali¬zación del tributo, con agravio al derecho de propiedad.- - - - -- -----Que además, para llegar a tal conclusión he tenido presente el debate producido en el seno de la Convención Constituyente del día 12 de mayo de 1.988. Ello, porque la soberanía que da origen a la creación de los tributos es un momento jurídicamente anterior a la relación jurídica tributaria: se manifiesta en el momento de la creación de la ley tributaria y su estudio pertenece al derecho constitucional, más bien que al tributario (cf. Dino JARACH, “El Hecho Imponible”, Ed. Aabeledo-Perrot, 3° edición, p. 83).- - - -------En la oportunidad mencionada, el Convencional Hernández expresó que “La incorporación de la facultad de crear impuestos por parte de los Municipios tiene por finalidad fortalecer la autonomía financiera de ellos. Esto no es algo nuevo; ha sido receptado por varias Constituciones modernas en nuestro País; es el caso de Córdoba, Santiago del Estero y Jujuy. Pensamos que el hecho de crear impuestos es algo que hace a la esencia misma del Municipio. Nosotros sabemos que en la actualidad los Municipios lo están haciendo, tal vez de una forma no muy ordenada, en cuanto a lo que es la tributación en sí. Sacándosele a los Municipios ///.- ///9.-la posibilidad de crear impuestos, esas tasas y contribu¬ciones se convierten en verdaderos impuestos. Esto es algo que ya ha sido considerado por la doctrina y por la jurisprudencia. Entonces, esto no es algo nuevo. Es algo que tiene su origen en el nacimiento mismo del Municipio. En este sentido, podemos remontarnos a la época de los Cabildos, por cuanto ellos eran los que percibían los impuestos. Creemos justo que los Municipios tengan esa posibilidad”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------En la misma oportunidad, el Convencional Manzano sostuvo que “está más o menos demarcado cuáles son los ingresos Nacionales, cuáles son los Provinciales y cuáles son los Municipales por vía de la coparticipación. Aparte de esto es muy poco lo que podrán hacer los Municipios en su propia órbita. Se legalizarán situacio¬nes en todas estas presuntas tasas de servicios, que en realidad son pequeños impuestos que ayudan al Municipio a sobrevivir. Es decir, son impuestos encubiertos, y conforme a esta normativa van a ser impuestos, o sea, no ajustándose estrictamente al concepto de tasa que debe cubrir lo que se gasta por la prestación de servicios, sino con un plus para el Municipio, el cual estará en condiciones de calificarlo directamente de impuesto. Por otra par¬te, no todos los Municipios pueden tener las mismas fuentes de in¬gresos. Los Municipios de la Provincia son bastante diferentes en¬tre sí, y un impuesto que en un Municipio puede resultar importante, tal vez sea insignificante en otro. Por eso se prefie¬re mantener esta disparidad de acuerdo a la autonomía Municipal. -------El Convencional Casas, al referirse a que estos impuestos y tributos son complementarios a los de la Provincia y la Nación consideró que sería más aclaratorio expresar "los impuestos y demás tributos complementarios que establezcan en su jurisdicción".- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -///.-///.-El Sr. Convencional Uranga consideró positiva la decisión tomada por los integrantes de la Comisión 8, en el sentido de que los Municipios tuvieran la posibilidad de crear nuevos impuestos. Y agregó: ”Mi comentario puede parecer un poco localista, pero en Catriel, a través de los dirigentes políticos de los distintos partidos y en momentos en que era Presidente del Concejo, junto al actual titular de ese Cuerpo, comenzamos a trabajar sobre la posibilidad de crear un impuesto relacionado con la actividad petrolera. En este sentido teníamos el beneplácito de las autoridades de YPF, lo cual es muy interesante para la Municipalidad, porque sería una forma de controlar indirectamente la producción de petróleo, lo que redundar en beneficio general de la Provincia”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Al leer la normativa consensuada a tal momento, el Sr. Secretario Rodríguez sintetizó el texto del siguiente modo: "Los impuestos y demás tributos que establezcan en su jurisdicción, los que podrán ser progresivos en los casos debidamente establecidos por la Ordenanza especial y para finalidad determinada".- - - - -------El Convencional Mariani agregó que “Existen diferentes mecanismos. Por ejemplo, la Municipalidad de San Carlos de Bariloche cobra una tasa por pavimento que va a un fondo común que permite reducir el pago por parte de los vecinos por cuyo frente pasa el asfalto, considerando que si bien parte del mismo representa un beneficio para el frentista, también lo es para toda la comunidad. Lo mismo sucede con el gas, se forma un fondo a través de un impuesto que cobra Gas del Estado y que lo distribuye también el Municipio. Esto se está aplicando, y no creo que sea necesario dejarlo establecido en la Constitución”.- - - - - - - -------Por su parte, el Sr. Convencional Manzano, al manifestarse de acuerdo con lo expresado previamente por el Convencional Córdoba, señaló: ”Las objeciones que se hacen al inc.b) se basan en el///.- ///10.-preconcepto de la forma en que estaba legislado en la Constitución vigente, es decir, que sólo existen las tasas. En cuanto a la facultad del Municipio para establecer impuestos, lo más probable es que esta inquietud que existe en casi todos los Municipios pero que no tienen la forma de canalizarla, podrá serlo de la manera en que lo hizo el Municipio de Cipolletti. Se trata de un impuesto, y todos los Municipios están en condiciones de establecerlos para casos determinados o para fijar un fondo permanente”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------El Sr. Convencional Srur sostuvo que “La forma de hacer posible la función social de la propiedad, sin afectar obviamente los principios de la propiedad privada, debe buscarse en el Régimen Municipal. No es suficiente declararlo en el Preámbulo y hacer una referencia teórica en el Capítulo "De las Declaraciones, Derechos y Garantías", si no le damos una aplicación práctica y específica. En el derecho urbano actual es imprescindible la planificación. Esta tiene que ser, en primer lugar, democrática. Es decir que no aceptamos ningún tipo de planificación dirigida que vaya en desmedro de los derechos individuales, sino todo lo contrario”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------El Sr. Convencional Pagliaricci expresó que “de esto se puede encargar la Comisión Redactora, no obstante, sirve para sacar la duda del Sr. Convencional Matus. Con una redacción distinta quedaría salvado el principio de la autonomía que queremos defender; esto es, al decir organizar y reglamentar el uso del suelo en el marco del sistema de planificación urbana y ordenamiento territorial de acuerdo con los principios de esta Constitución; los principios de esta Constitución pasan por fortalecer la autonomía Municipal”.- - - - - - - - - - - - - - - ------El Convencional Manzano señaló: “Coincido en que es difícil establecer porcentajes mínimos. Lo que hay que ver es si ///.- ///.-queremos que los Municipios tengan autonomía económica y financiera. Si bien les damos el remedio de las Leyes Convenio, no les damos mucho poder de negociación. Las Provincias lo tienen frente a la Nación; lo tienen en virtud de las disposiciones de la Constitución Nacional. En virtud de la disposición que dice que los impuestos directos sólo se establecerán por razones de defensa Nacional u otras de interés público -y deben ser por tiempo limitado-, entonces, periódicamente esos impuestos Nacionales caducan, vencen, y las Provincias recuperan en ese instante su derecho; lo cual, nuevamente por otras Leyes Convenio se vuelve a negociar, y en realidad continúa una vigencia que se hace permanente. Hay un poder de negociación tácito en disposiciones de la Constitución Nacional. El poder de negociación de los Municipios frente al Gobierno de la Provincia será muy escaso. Esto que sucede en Río Negro es lo que sucede en otras Provincias. En virtud de eso, esas Constituciones han establecido un mínimo de coparticipación para los Municipios”.- - - - - - - - - - - - - - ------Hasta aquí las expresiones vertidas por los señores Convencionales, y que en lo básico coinciden en las amplias facultades con que cuentan los Municipios en nuestra Provincia, incluída -obviamente- la materia tributaria, conflictuada en autos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------Tengo también presente que muy prestigiosos autores, entre los que se destacan Giuliani Fonrouge, sostienen que las municipalidades son organismos gubernamentales autónomos y en consecuencia cuentan con poderes tributarios originarios. Esta tesis se apoya en la innegable circunstancia histórica de que los municipios reconocen, en algunos casos, una existencia anterior a la creación del Estado nacional. Precisamente, esta tesis de la autonomía municipal ha sido plasmada en la Constitución de Río Negro en su art. 225, la que asegura el régimen basado en su///.- ///11.-autonomía política, administrativa y económica. Y la reforma constitucional de 1994 ha hecho que ocurriera lo mismo en el art. 123 de la Constitución Nacional al sostener que cada Provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto en el art. 5°, asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. Repárese que el texto de este artículo, modificado por las reformas de 1.860 y finalmente por la de 1.994 disponía en su texto anterior tan sólo que “Cada Provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto en el art. 5°”.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------De ahí que si ésta es la tesis correcta, la tacha de inconstitucionalidad relativa a una eventual superposición de tributos provinciales y municipales carece de sentido, puesto que no podemos invocar en su favor la tesis de revocabilidad automática de las facultades delegadas (cf. José María Martín y Guillermo F. Rodríguez Usé, en “Derecho Tributario General”, 2* edición, ed. Depalma, p.127).- - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Que el art. 225 de la Constitución Provincial guarda estrecha relación con las facultades consagradas en los 17 incisos del art. 229, otorgándole a los Municipios una autonomía muy poderosa, no siendo mera declaración formalista, sino absolutamente concreta; sumado ello a que el inc. 2 del art. 231 establece la posibilidad de coparticipación de impuestos entre la Provincia y los Municipios, y de la celebración de convenios que establezcan tributos concurrentes. De esta manera se observa la relevancia que adquiere la facultad impositiva de los Municipios, y en igualdad de condiciones con la Provincia. Es más, se alude allí a la posibilidad de celebrar convenios que establezcan forma y propor¬ción de la coparticipación y redistribución de los impuestos///.- ///.-directamente percibidos por los municipios (art. 231, inc. 2* de la C.P.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -------Que Enrique José MARCHIARO (“Derecho Municipal”, Ed. Ediar, p. 45 y ss.) señala que el art. 225, 2° parte de la Constitución de Río Negro adopta un concepto clave, en tanto establece que la Provincia no puede vulnerar la autonomía municipal consagrada en la Constitución y en caso de superposición o normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la legislación del municipio en materia específicamente comunal. Agrega el autor que la autonomía municipal, a partir de la reforma de 1.994, ha quedado reconocida definitivamente en el orden jurídico nacional, teniendo como su punto de partida el nuevo art. 123 de la Constitución Nacional. De la lectura del diario de sesiones de la Convención Constituyente se desprende un elevado consenso entre los convencionales sobre la necesidad de consagrar dicha autonomía, con fundamentación a partir de enfoques de la descentralización del poder, la democratización, del vecinalismo, del principio de subsidiariedad, de la autonomía jurídica, el proceso constitucional de las provincias y lo tributario.- - - - - -----Según el autor, la conceptualización jurídica correcta del término autonomía ya no se dará en el cerrado marco secular del debate autonomía-autarquía, teniéndose en cuenta que los debates conceptuales en derecho no son puramente doctrinarios sino que encierran consecuencias sociales, lo que obliga a la prudencia en el terreno institucional.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------Y al carácter abierto del término autonomía debemos sumar su carácter “relacional” del Municipio con el Estado, entendiéndose por ello que el Municipio tiene como rasgo fundamental el hallarse incluido en una unidad política superior (op. cit.).- - - - - - -------Que la soberanía que da origen a la creación de los tributos es un momento jurídicamente anterior a la relación jurídica ///.- ///12.-tributaria: se manifiesta en el momento de la creación de la ley tributaria y su estudio pertenece al derecho constitucional, más bien que al tributario (cf. Dino JARACH, “El Hecho Imponible”, Ed. Abeledo-Perrot, 3° edición, p.83).- - - - -------Hasta aquí, entonces, mi opinión respecto a las amplias facultades con que cuentan los Municipios, ya mismo desde el texto de la Carta Magna Provincial, en materia tributaria.- - - - - - -------En lo demás, soy de la opinión que la actora no ha logrado efectuar una clara indicación de la localización del perjuicio. Media imprecisión respecto al perjuicio generado como consecuencia de la presunta violación del orden jurídico, y, en aplicación de los principios de trascendencia y conservación, debe entenderse que no puede haber declaración sin perjuicio, debiendo estarse por la validez del acto mientras no se advierta un daño constitucional que justifique dicha decisión.- - - - - - - - - - - - - - - - - -------Que la declaración de inconstitucionalidad de una norma, por su gravedad y delicadeza, constituye la "ultima ratio" del orden jurídico, y debe ser practicada con restrictividad en atención a la presunción de validez que asiste a las normas emanadas de los Poderes competentes del Estado, y que deben ser armonizadas con el todo, entendido como un sistema.- - - - - - - - - - - - - - - - -------Que debe mediar una clara e indubitable demostración de que los actos impugnados se oponen a la Constitución, ley suprema del Estado rionegrino. A la inversa, si caben dudas en su estado de conflicto con la Constitución, ningún tribunal está habilitado a declarar la inconstitucionalidad de una norma.- - - - - - - - - -------Por todo ello, propongo el rechazo de la demanda de inconstitucionalidad planteada en autos.- MI VOTO.- - - - - - - -------Por ello:EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIAR E S U E L V E: ///.-///.-Primero: Hacer lugar a la acción promovida a fs. 33/42 y vta. por el apoderado de Casinos del Sur S.A. y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de la Ordenanza Nº 822-CM-98 de la Municipalidad de la ciudad de San Carlos de Bariloche. Con costas (art. 68 del CPCyC.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -Segundo: Regístrese, notifíquese y oportunamente archívense.- - --FDO.: LUIS A. LUTZ JUEZ - ALBERTO ITALO BALLADINI JUEZ - VICTOR HUGO SODERO NIEVAS JUEZ EN DISIDENCIAANTE MI: EZEQUIEL LOZADA SECRETARIO S.T.J. |
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