Fallo Completo STJ

VIEDMA, 02 de diciembre de 2024.
VISTO: Las presentes actuaciones caratuladas: "PEREZ LUIS CESAR Y OTROS S/ MANDAMUS" (Expte. N° VI-00053-O-2024), puestas a despacho para resolver, y
CONSIDERANDO:
El señor Juez Ricardo A. Apcarian dijo:

1. Antecedentes de la causa:

1.1 El 15-10-2024 los señores Raúl Felpete Papa, Luis César Pérez y Fernando Daniel Rodríguez, interpusieron un mandamiento de ejecución contra el Ministerio de Salud de la Provincia de Río Negro, a fin de que este Superior Tribunal de Justicia ordene al Hospital de Área Programa El Bolsón brindar la información solicitada por notas de fecha 25-08-2023, 31-08-2023 y 03-05-2024, "en atención al rechazo del amparo interpuesto por ante el Juzgado Nro. 11..." de dicha ciudad (cf. presentación inicial incorporada al Movimiento: VI-00053-O-2024-I0001).

Consideran que la vía intentada es procedente en virtud del art. 44 de la Constitución Provincial, dado que la acción se funda en el deber de la Administración de suministrar información pública que ha sido "literalmente denegada".

Precisan que el 25-08-2023 y el 31-08-2023 presentaron dos notas al Hospital antes mencionado con varias preguntas de su interés, las cuales no fueron contestadas. Añaden que en mayo del corriente año solicitaron pronto despacho, pero no obtuvieron respuesta. Señalan que consideran vulnerados derechos constitucionales y convencionales. Afirman que la medida no generará perjuicio alguno, toda vez que no existe afectación a la privacidad ni se trata de datos sensibles en los términos de la Ley 25.326.

Destacan que la negativa del Hospital ha generado malestar en la población debido a comentarios relativos a que en dicha institución se violarían las Leyes 27.611 de Atención y Cuidado Integral de la Salud durante el Embarazo y la Primera Infancia, 27.610 de Acceso a la Interrupción Voluntaria del Embarazo, así como las reglamentaciones y protocolos de actuación de esta última. Concluyen que la información requerida está estrechamente relacionada con la renta pública y las obligaciones impuestas por las Leyes antes mencionadas.

1.2. Por su parte, el Fiscal de Estado Adjunto Luciano Minetti Kern y el apoderado de la Provincia Gustavo J. Bronzetti Nuñez acompañan informe del Ministerio de Salud, contestan el traslado conferido y solicitan que se rechace o declare inadmisible el mandamus (29-10-2024).

Manifiestan que reunir la cantidad de información requerida por los accionantes insume un importante esfuerzo administrativo y temporal, sumado a que conlleva la afectación de recursos humanos a fin de recolectar, controlar, interpretar y procesar los datos, en un contexto público de escasez.

Aseveran que los requisitos de procedencia del mandamiento de ejecución no se verifican en las actuaciones, ante la ausencia de rehusamiento expreso a dar respuesta por parte del Hospital y el Ministerio requeridos. Enfatizan que la dilación en entregar la información no es sinónimo de negativa, menos cuando la divulgación debe hacerse sin comprometer la confidencialidad de los datos personales de los trabajadores ni la información médica de las historias clínicas (cf. Leyes 25.326 y 26.529), lo cual dificulta la elaboración de la respuesta.

Argumentan que, ante la finitud de recursos materiales y humanos de dichos organismos, no resulta sencillo contestar el pedido extenso, sobre temáticas diversas, períodos temporales amplios y múltiples áreas de servicio. Aducen que la demora se encuentra justificada y que no existe una afectación en los derechos individuales de los accionantes.

Alegan que no se precisó ni acreditó la violación de las Leyes invocadas y que los demandantes carecen de representación -legitimación- respecto de un colectivo social determinado. Por último, niegan que el pronto despacho presentado en el Hospital tenga virtualidad para agotar la vía administrativa, dado que en virtud del artículo 94 de la Ley A 2938 correspondía interpelar al Titular del Poder Ejecutivo Provincial, motivo por el que no se configura la negativa por silencio.

2. Dictamen de la Procuración General:

El Procurador General Subrogante, Fabricio A. Brogna López, estima que la acción participa de la naturaleza jurídica de un mandamiento de ejecución, de competencia de este Superior Tribunal de Justicia (art. 44 de la CP) y que corresponde hacer lugar a aquel y ordenar al Ministerio de Salud -a través del Hospital Área Programa El Bolsón- que provea la información solicitada en los términos de la Ley B 1829, teniendo en cuenta las excepciones previstas en el artículo 4 (Dictamen N° 190/24).

Considera que frente a la falta de respuesta al pedido de los actores por parte del Hospital -omisión que se habría sostenido pese a la interposición de un pronto despacho-, se encontraría acreditado el rehusamiento a brindar la información. Advierte que el interés radica en comentarios vinculados al incumplimiento de las Leyes 27.610 y 27.611 por parte del personal hospitalario. Finalmente, alude al carácter amplio de la legitimación y al principio de máxima divulgación (cf. CSJN Fallos: 342:208).

3. Análisis y solución del caso:

3.1. Para precisar la naturaleza jurídica de la acción intentada, resulta fundamental enfocar la atención en "la determinación del objeto esencial o principal del recurso en trámite..." (cf. STJRNS4 Au. 60/90 "Consejo Asesor Indígena"). En este sentido, es preciso señalar que el amparo es el medio creado para la protección de todos los derechos y libertades humanas, mientras que el mandamus resulta ser la vía adecuada para cuestionar actos u omisiones en el plano técnico del campo administrativo de las personas frente al Estado (cf. STJRNS4 Se. 6/18 "Urban", Se. 35/23 "Salomone", Se. 153/23 "Wieman", Se. 110/24 "Paquez", entre otras).

Del escrito inicial y la documentación acompañada se desprende que los accionantes interpusieron previamente un amparo en los términos del art. 43 de la Constitución de Río Negro. La magistrada lo rechazó, al advertir que la Ley B 1829, en su art. 7, establece que, para satisfacer una necesidad informativa denegada por autoridad competente, el afectado puede recurrir al recurso previsto en el art. 44 de la Constitución provincial (cf. copia de la sentencia dictada el 14-06-2024 en las actuaciones caratuladas "Pérez, Luis Cesar c/ Hospital de Área El Bolsón -Ministerio de Salud de la Provincia de Río Negro- s/ Procesos Constitucionales – Amparo", Expte. N° EB-00095-C-2024, incorporada al Movimiento: VI-00053-O-2024-I0001).

En cuanto al objeto de la solicitud actual, los accionantes expresan que su pretensión consiste en que la judicatura ordene al Ministerio de Salud requerido -a través del Hospital de Área Programa de El Bolsón- brindar la información solicitada mediante las notas de fecha 25-08-2023, 31-08-2023 y 03-05-2024, y manifiestan que la petición está habilitada conforme el artículo 44 de la Carta Magna local (cf. punto "I. Objeto" del escrito individualizado precedentemente).

En consecuencia, se advierte que la acción participa de la naturaleza jurídica del mandamiento de ejecución, siendo este Superior Tribunal de Justicia la autoridad competente para entender en la causa, de acuerdo con lo prescripto en los artículos 44 de la Constitución Provincial, 7 de la Ley B 1829 y 40 inc. e) de la Ley 5731 Orgánica del Poder Judicial (Boletín Oficial: 22-07-2024 – N° 6304).

3.2. Expuesto lo anterior, se adelanta que procede admitir parcialmente la acción deducida. Se dan razones a continuación.

Cabe señalar que el acceso a la información pública ha evolucionado hacia su consagración internacional como un derecho humano, cuyo fundamento jurídico se conecta con el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, esenciales en una sociedad democrática y libre (cf. art. 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; art. 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; Corte IDH, Caso "Claude Reyes y Otros", Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia del 19-09-2006).

En Argentina, el fundamento normativo de este derecho está implícito en el art. 1 de la Constitución Nacional, y se deduce de los art(s). 14, 33, 39 y 40, dado que es inherente a la forma republicana, que exige la publicidad de los actos de gobierno. También se vincula con la participación política de las personas, en concordancia con lo prescripto en los art(s). 4 y 26 de la Constitución Provincial.

Por lo tanto, se puede colegir que el acceso a la información tiene una clara base constitucional, lo que otorga a toda persona humana o jurídica -pública o privada- el derecho a conocer cómo se desempeñan los gobernantes.

Desde esta perspectiva, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido que el derecho de acceso a la información se rige por el principio de máxima divulgación, de conformidad al cual toda información se presume accesible, con sujeción a un sistema restringido de excepciones. Ello así, dado que el Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, facilitándose el control democrático por parte de los ciudadanos, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas (cf. Fallos: 342:208 "Savoia").

Asimismo, el máximo tribunal precisó que la legitimación para solicitar acceso a la información bajo el control estatal es amplia y se concede a cualquier persona, sin requerir la demostración de un interés directo o afectación personal para obtenerla.

En el ordenamiento provincial, la Ley B 1829 dispone que los poderes públicos del Estado, sin perjuicio de la información que producen por propia iniciativa, deben proporcionar la que les sea requerida conforme los art(s). 4 y 26 de la Constitución Provincial y la ley antes citada (art. 1). A tal efecto, prevé el ejercicio de la acción establecida en el art. 44 de la Constitución de Río Negro; esto es, el mandamiento de ejecución o mandamus (art. 7).

Por consiguiente, frente al pedido de información pública dirigido a las autoridades estatales, en caso de falta de respuesta, negativa de acceso, suministro incompleto o cualquier obstaculización en el cumplimiento de los objetivos de dicha ley, la persona afectada puede hacer uso del mecanismo previsto en el art. 44 de la Constitución Provincial, antes citado (cf. art(s). 5 y 7 de la Ley B 1829).

3.3. Los presupuestos indispensables para la procedencia del mandamiento de ejecución se centran en: 1) la existencia de un deber legalmente impuesto en una norma; 2) el rehusamiento para cumplir su ejecución, por parte de un funcionario o ente público administrativo; y 3) la afectación de los derechos de los recurrentes como consecuencia de dicha negativa (cf. STJRNS4 Se. 17/23 "Mesa", Se. 153/23 "Wieman", entre otras).

Asimismo, este Cuerpo ha precisado que dicha acción es la vía adecuada contra actos u omisiones en el plano técnico del campo administrativo de las personas frente al Estado, siempre que no existan otras vías idóneas para ello y -además- se cumplan con los restantes recaudos de procedencia del amparo genérico (cf. STJRNS4 Se. 105/22 "Martínez", Se. 35/23 "Salomone" ya citada, entre otras).

De ese modo, el ejercicio de las acciones previstas en los artículos 43, 44 y 45 de la Constitución Provincial exige acreditar ante la magistratura los requisitos de urgencia, gravedad, irreparabilidad del daño e ilegalidad manifiesta, los cuales adquieren valor jurídico cuando configuran una violación a un derecho constitucional y solo están contempladas para aquellas situaciones que no puedan ser resueltas por otras vías idóneas (cf. STJRNS4 Se. 132/15 "Colegio de Psicólogos", Se. 99/19 "Asociación Civil Hogar", Se. 77/20 "Lastreto", Se. 110/24 "Paquez" ya citada, entre otras).

3.4. Sobre dicha plataforma de análisis, se observa en la documental acompañada al inicio una nota suscripta por los accionantes Raúl Felpete y Fernando Rodríguez -junto a otras personas- el 25-08-2023, con sello de recepción en el Hospital de Área Programa El Bolsón del 31-08-2023 (número asignado 429), mediante la cual se solicita información en 16 puntos sobre diversos aspectos relativos al personal, funcionamiento de servicios, presupuesto y datos relacionados con la implementación de la Ley 27.610 de Interrupción Voluntaria del Embarazo, entre agosto de 2015 y agosto de 2023. También consta pedido de pronto despacho respecto de dicha solicitud, recibido en el Hospital el 03-05-2024, bajo el número de orden 188.

A su vez, luce otra nota refrendada por el señor Luis C. Pérez el 31-08-2023 -sin constancia de recepción por la autoridad requerida- por la que solicita información en 16 puntos sobre la aplicación de la Ley 27.611 de Atención y Cuidado Integral de la Salud durante el Embarazo y la Primera Infancia (cf. Movimiento: EB-00081-C-2024-I0001).

Si bien la Fiscalía de Estado esgrime la ausencia de rehusamiento, dado que la información no ha sido efectivamente denegada, los antecedentes reseñados evidencian que el pedido informativo N° 429 permanece sin respuesta a más de un año de la presentación, a pesar del pedido de pronto despacho realizado el 03-05-2024, previo a la interposición del mandamus.

Cabe señalar que el señor ministro de Salud, al contestar el informe en estas actuaciones, indicó que la provisión de la información solicitada requiere cumplir con las Leyes 25.326, 26.529 y R 4899, en cuanto establecen la protección de los datos personales y de las historias clínicas, ya que la difusión sin el consentimiento de trabajadores/pacientes podría generar un conflicto. También manifestó que, en función de la complejidad y naturaleza de los datos, "el organismo está [abocado] -junto a las demás tareas propias de [esa] cartera sanitaria- a la recopilación de los datos solicitados, asegurando el prudente cumplimiento de la normativa expuesta precedentemente", entre otras cuestiones (cf. Nota vinculada al Movimiento: VI-00053-O-2024-E0002).

No obstante, tales circunstancias no fueron comunicadas oportunamente a los requirentes, quienes no recibieron respuesta a las solicitudes ingresadas en el Hospital bajo los números 429 y 188, como se expuso y es reconocido en la presentación de la Fiscalía de Estado, al argumentar que existe una "demora razonable" en contestar el pedido (cf. punto IV.1.- del escrito incorporado al Movimiento: VI-00053-O-2024-E0002).

Por consiguiente, toda vez que se corrobora la falta de entrega de la información solicitada (cf. art(s). 5 y 7 de la Ley B 1829), procede admitir la acción con relación a los pedidos individualizados en el párrafo anterior, los que deben ser respondidos en conformidad con lo prescripto en las Leyes 25.326, 26.529 y R 4899, que regulan la protección de los datos personales y de las historias clínicas.

3.5. Distinta es la situación respecto de la nota refrendada por el señor Luis C. Pérez el 31-08-2023, relativa a la aplicación de la Ley 27.611 de Atención y Cuidado Integral de la Salud durante el Embarazo y la Primera Infancia.

Como se anticipó, dicha nota carece de sello que acredite su recepción en el Hospital, por lo que no puede considerarse demostrado el intento previo en la instancia administrativa de obtener la información pretendida; mucho menos la negativa de la autoridad a proporcionarla.

En efecto, respecto de esa porción de la pretensión no se configuran los requisitos de la figura genérica del mandamus, ni surge de modo palmario (sin necesidad de prueba o debate) la restricción o negación del derecho, la arbitrariedad o ilegalidad de la conducta estatal, tampoco la urgencia e irreparabilidad del daño.

En este sentido, la afirmación de los accionantes -sin sustento probatorio- sobre el supuesto conocimiento, por comentarios, de una "violación flagrante que se cometería en dicha institución" de las Leyes 27.610 y 27.611, resulta insuficiente para acreditar la vulneración de las normas constitucionales y convencionales invocadas en la presentación inicial. Más aún, cuando el informe producido por el Ministerio asegura que desde la institución se garantiza el acceso a las leyes citadas y que estarían elaborando la respuesta.

Finalmente, es pertinente destacar que el fundamento normativo de jerarquía constitucional del derecho a la información, no exime del cumplimiento de los requisitos legales establecidos en el derecho público local para la procedencia de las acciones que protegen las garantías constitucionales (cf. STJRNS4 Se. 110/24 "Paquez").

4. Decisión:

Por los fundamentos expuestos, corresponde: 1) Declarar que la acción interpuesta el 15-10-2024 por los señores Raúl Felpete Papa, Luis César Pérez y Fernando Daniel Rodríguez constituye un mandamiento de ejecución en los términos del artículo 44 de la Constitución Provincial, de competencia de este Superior Tribunal de Justicia en virtud de lo dispuesto en el artículo 40 inciso e) de la Ley 5731 Orgánica del Poder Judicial. 2) Hacer lugar parcialmente al mandamiento de ejecución y, en consecuencia, ordenar al Ministerio de Salud de la Provincia brindar la información solicitada por los accionantes mediante Nota N° 429, recibida por el Hospital de Área Programa El Bolsón el 31-08-2023 y Nota N° 188, ingresada en dicho organismo el 03-05-2024, en conformidad con lo prescripto en las Leyes 25.326, 26.529 y R 4899, que establecen la protección de los datos personales y de las historias clínicas. 3) Costas por su orden, atento al modo en que se resuelve (art. 68 2° párr. del CPCC). MI VOTO.

La señora Jueza Cecilia Criado, el señor Juez Sergio M. Barotto, la señora Jueza Liliana L. Piccinini y el señor Juez Sergio G. Ceci dijeron:

Adherimos a los fundamentos expuestos en el voto del señor Juez Ricardo A. Apcarian y VOTAMOS EN IGUAL SENTIDO.

Por ello: