Fallo Completo STJ

VIEDMA, 23 de septiembre de 2022.

Reunidos en Acuerdo los señores Jueces y las señoras Juezas del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctora María Cecilia Criado, doctor Ricardo A. Apcarian, doctora Liliana Laura Piccinini, doctores Sergio Gustavo Ceci y Sergio M. Barotto, con la presencia de la señora Secretaria doctora Rosana Calvetti, para el tratamiento de los autos caratulados "TRIBUNAL DE CUENTAS EN AUTOS: FISCALIA DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS C-MACHADO OSCAR ALFREDO S-JUICIO DE RESPONSABILIDAD (EXPTE. Nº 2773/15 F.I.A.) S/APELACION (c)" (Expte. N° VI-31961-C-0000), elevados por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Familia, Minería y Contencioso Administrativo de la Ia. Circunscripción Judicial, deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe la Actuaria. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado.

V O T A C I O N

La señora Jueza doctora María Cecilia Criado dijo:

Que los agravios del apelante han sido adecuadamente tratados en el Dictamen Nº 31/22 por el señor Procurador General, cuyos fundamentos comparto y a los que cabe remitirme por razón de brevedad.

En razón de ello y con el alcance indicado, propongo al Acuerdo: I) Rechazar el recurso de apelación articulado y fundado por el apoderado del Sr. Oscar Alfredo Machado y en consecuencia, confirmar la Sentencia Definitiva Nº 008 dictada por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Familia, Minería y Contencioso Administrativo de Viedma en fecha 18-02-22. II) Imponer las costas al recurrente perdidoso (art. 68 CPCyC). III) Regular los honorarios profesionales por sus actuaciones en esta instancia extraordinaria, al doctor Luis Emilio Pravato y a la doctora Claudia Andrea Pichiñan, de manera conjunta, en el 25% y al doctor Gustavo Javier Bronzetti Nuñez, en el 30%; todos a calcular sobre los emolumentos que les fueron regulados a cada representación por sus actuaciones ante la Cámara (art. 15 L.A.). MI VOTO.

El señor Juez doctor Ricardo A. Apcarian y la señora Jueza doctora Liliana Laura Piccinini dijeron:

Que puestos a analizar el recurso de apelación deducido ante este Cuerpo por el letrado apoderado del Sr. Oscar A. Machado contra la sentencia 008/22 dictada por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Familia, Minería y Contencioso Administrativo de la Primera Circunscripción Judicial, surge:

I.- Antecedentes de la causa.

La sentencia recurrida confirmó la decisión "DJR" N° 10/21 dictada el 13-05-21 por el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Río Negro, que a su vez declaró la responsabilidad del Sr. Machado por el daño patrimonial sufrido por el Estado Provincial, condenándolo al pago de la suma de $ 769.088,70 comprensiva de capital e intereses devengados hasta el 05-05-21 a la tasa establecida por el Tribunal.

Para así resolver consideró en primer lugar que no habían existido irregularidades en el procedimiento informativo tendiente a dar a conocer al demandado la resolución que promovía el juicio de responsabilidad. En cuanto a la prescripción de la acción, entendió que debió ser opuesta por el interesado al momento de efectuar su descargo -desglosado por su extemporaneidad- en los términos y con los alcances del art. 50 de la Ley K 2747 y afirmó que un proceder diferente conllevaría una afectación manifiesta a la exigencia de congruencia que requiere el art. 8 del CPA.

Asimismo descartó la buena fe en la percepción de las sumas que se le reclaman, destacando que la unidad de asignación identificada como U.N.R. estaba dirigida a los empleados y en base al cumplimiento de 40 horas semanales que eran imperativas para su devengamiento, mientras que el Sr. Oscar Alfredo Machado revestía el carácter de funcionario público y reconoció desempeñar su rutina laboral por cuatro horas diarias.

II.- Agravios del recurso.

La presentación del apelante se estructura en torno a tres agravios. En primer lugar, apunta que la sentencia se abroquela en una hermenéutica del orden jurídico provincial superada, con absoluta deferencia a reglas de un derecho administrativo de cuño decimonónico, violentando el debido proceso al negar al demandado la posibilidad de ejercer el derecho de defensa, ya que adopta una interpretación ritualista de los arts. 68, 70 y cc. de la Ley 2747. Alega que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Cuentas, el descargo presentado fuera de plazo debía ser aceptado e incorporado al proceso.

En segundo lugar, insiste en el tratamiento de la defensa de prescripción, estima aplicable el plazo de tres años previsto en el art. 2561 del CCyC y arriba a la conclusión que conforme al art. 2537 del mismo cuerpo normativo, habría operado el 31-07-18, previo al dictado de la resolución interlocutoria de inicio del juicio de responsabilidad. Asevera que la sentencia cuestionada no se hizo cargo de la violación del instituto a ser juzgado en un tiempo prudencial, lo que vincula a jurisprudencia del Tribunal de Cuentas relativa a la interdicción que tiene todo órgano jurisdiccional para declarar de oficio la prescripción liberatoria mediante la invocación de la garantía constitucional y convencional a ser juzgado en su sede en plazo razonable.

Se agravia en tercer y último lugar del rechazo de la buena fe invocada por el Sr. Machado respecto a la percepción de los salarios reclamados. Sostiene que dicha conclusión parte de una premisa discriminatoria -diferenciación entre empleados y funcionarios públicos- y no recepta el argumento referido a la intervención de los propios organismo de control interno (Fiscalía de Estado y Contaduría General) y de control externo (Tribunal de Cuentas) en el procedimiento administrativo de liquidación y pago de los salarios reclamados, lo que hizo incurrir en error excusable al demandado.

III.- Contestación de traslado.

En su contestación del traslado la Provincia de Río Negro señala respecto a la supuesta afectación de la tutela judicial efectiva que, fuera de las premisas iniciales, el apelante no hace luego un desarrollo consecuente que sustente la crítica a la sentencia. Lo mismo sostiene respecto al argumento de no haberse valorado el descargo efectuado en sede administrativa. Cita las constancias del expediente administrativo conforme a las cuales la notificación se efectuara en debida forma, con entrega de copias de las resoluciones de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas y del Tribunal de Cuentas.

En cuanto concierne a la alegada violación de precedentes del Tribunal de Cuentas, asevera que no se identifican acabadamente, ni se aclara si se encuentran firmes o no; tampoco se exponen las circunstancias fácticas y jurídicas que ameritan considerar la existencia de analogía sustancial entre esos precedentes y el caso de autos.

En relación al planteo prescriptivo, apunta que no hubo una omisión en el tratamiento de la cuestión, sino que se arribó a la conclusión que su recepción era imposible en base a las circunstancias del caso y el imperativo legal aplicable, resultado que no ha conformado al apelante. Formula reserva en cuanto continúa sosteniendo el plazo de prescripción quinquenal.

En lo que se refiere a la omisión de resolución del planteo sobre exceso del plazo razonable, alega que no existe como tal, en tanto la Cámara señaló que el planteo era meramente dogmático y que la garantía invocada no era de aplicación fuera del ámbito del derecho penal.

Finalmente y en cuanto a la buena fe alegada por el Sr. Machado respecto a la percepción de los haberes, apunta que no acreditó no haber incurrido en una percepción incompatible en violación al art. 19 inc. i) de la Ley 3550. A ello aduna que el recurrente no se hace cargo de su conocimiento de las normas aplicables en materia de administración financiera y contable del sector público, no solo por su condición de abogado sino por su larga trayectoria dentro del Estado.

IV.- Dictamen de la Procuración General.

El Procurador General considera en su dictamen que los agravios presentados no logran demostrar el desacierto en que habría incurrido la Cámara de Apelaciones al rechazar el recurso del apelante. Destaca que el discurso del recurrente reitera los ya expuestos en su anterior presentación y manifiesta su discrepancia con la resolución dictada, pero no demuestra en forma directa y eficaz la sinrazón del auto denegatorio que pretende colocar en crisis.

En cuanto concierne al planteo de violación de la defensa en juicio, releva las constancias de la notificación practicada en sede administrativa, puntualizando que no fue objetada ni desconocida por el causante, quien no compareció al proceso pese a encontrarse debidamente notificado, perdiendo la posibilidad así de efectuar el descargo pertinente. Vinculado a ello entiende que debe descartarse el planteo efectuado en relación a la prescripción, toda vez que dicha excepción debió haber sido opuesta dentro del término concedido para presentar el respectivo descargo.

Apunta por último que no fueron idóneamente atacadas las bases fácticas constituyentes del pronunciamiento del Tribunal de Cuentas, por lo que la mera reedición en esta instancia de fundamentos que versan sobre la buena fe del ex funcionario y la ausencia de configuración de los requisitos previstos en los arts. 43 de la Ley 2747 y 19 inc. i) de la Ley 3550, sin aportar elementos fehacientes que permitan acreditar dichas circunstancias alegadas, constituyen valladar suficiente que impide el progreso de ese agravio.

V.- Análisis y solución del caso.

1. Se adelanta nuestra discrepancia con el temperamento que propicia la Sra. Jueza que encabeza el Acuerdo, en tanto se remite al Dictamen del Sr. Procurador General y rechaza el recurso.

Damos razones:

2. En el orden que han sido expresados los agravios en el Pto. 3 se denuncia la vulneración de la garantía de defensa en juicio. De comprobarse, merced al confronte de las constancias del legajo, los agravios y los fundamentos del fallo, que dicho pilar del debido proceso legal ha sido violentado, estaríamos ante una causal de nulidad absoluta con la consiguiente revocación de la obra jurisdiccional.

2.1 En pos de verificar el vicio que se denuncia tenemos en consideración que el impugnante sostiene desde el inicio, una vez que compareció a estar a derecho, que dicha garantía constitucional le fue negada.

Lo expuso mediante el recurso de revocatoria contra la decisión de la Presidencia del Tribunal de Cuentas que ordenó desglosar y devolver su descargo, ofrecimiento de pruebas y oposición de prescripción como defensa de previo y especial pronunciamiento y como defensa de fondo; en virtud de entender que había precluído el plazo para hacerlo. Remedio que no prosperó, de manera que se hizo acreedor de una sentencia que lo declaró responsable y lo condenó a reponer sumas de dinero en favor de la Administración, sin haber sido oído.

2.2. Inicialmente se advierte la ausencia de análisis del Tribunal de Cuentas respecto de la cumplimentación de tal garantía integradora del debido proceso. Nótese que al resolver en definitiva se remiten a los dichos del Sr. Machado en su declaración explicativa ante el Fiscal de Investigaciones Administrativas, soslayando que la ley que reglamenta la instrucción de los sumarios remite al trámite del Código de Procedimientos Penal vigente en la época y, tanto la naturaleza como los efectos procesales de la declaración explicativa, no importaban sometimiento a proceso. A la par, el Tribunal de Cuentas no reparó en el art. 22 de la Constitución Provincial que con más precisión que el art. 18 de la Constitución Nacional reza "es inviolable la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento judicial o administrativo".

Por su parte la Cámara al receptar la presentación del recurrente, se asume como órgano apelativo, cuando su rol y competencia ha quedado claramente delineado por la Se. 41/13 STJRNS4, en la que con claridad meridiana, se ha declarado la inconstitucionalidad del art. 60 de la Ley K 2747, con estricto apego al derecho constitucional/convencional, en pos de garantizar el doble conforme; asignando a la Cámara la competencia y función de revisor en primera instancia de la actividad desarrollada en el procedimiento administrativo y reservando la vía apelativa a un Tribunal Superior.

De modo que la inicial tarea de la Cámara consistía en verificar y resolver si, tal como se dieron las circunstancias del caso, al sumariado y sometido a juicio de responsabilidad, se le garantizó el derecho a ser oído y ejercer una defensa eficaz previo a decidir.

2.3 El letrado apoderado del recurrente aportó sólidos fundamentos en pos de obtener la reposición del derecho conculcado, en sede administrativa hizo notar que ese Tribunal de control externo acuñaba un inveterado temperamento fundado en la garantía del debido proceso (art. 18 CN) receptando y ponderando los descargos aun tardíos; lo que reclamó habida cuenta del principio de continuidad de los estados.

En pos de lograr que el órgano revisor atienda y determine si el procedimiento llevado adelante y que sirvió de plataforma para el dictado de la decisión administrativa gozó de los recaudos de legalidad, entre ellos el derecho a ser oído y la garantía de ejercer una defensa eficaz, una vez cesada su breve contumacia procesal, nuevamente impetró la interpretación y aplicación del derecho en clave constitucional/convencional. Lo que aquí reitera, toda vez que el órgano jurisdiccional revisor se circunscribió al racconto de los avatares del procedimiento (notificación en el domicilio real, rebeldía, cese de la contumacia, presentación del descargo, desglose) con estricto apego a la normativa de la Ley K 2747 y los subsidiarios preceptos rituales del CPCyC.

3. Corresponde puntualizar que el precedente de este Cuerpo antes citado (STJRNS4 Se. 41/13), en lo que aquí interesa, señala "La necesidad de efectuar un control de convencionalidad, analizando las nuevas perspectivas a la luz del derecho internacional de los derechos humanos y de los pronunciamientos vertidos tanto por las Cortes Regionales como por los Tribunales Constitucionales encargados de su protección, supone redefinir las fuentes escritas y no escritas del derecho administrativo y los parámetros sobre los que hemos de fiscalizar la función administrativa. A partir del control de convencionalidad es posible afirmar la existencia en cabeza de las personas de un derecho a la supremacía de los derechos humanos de carácter regional, lo que le permite, a cualquier justiciable, exigirle a un Juez ordinario o constitucional la aplicación directa o inmediata en ese orden jurídico con preferencia a la legislación interna que lo contradiga (cf. El Derecho, Buenos Aires, 30 de marzo de 2012, Nº 12.969. Año L EDA 2012, "La construcción de un derecho administrativo común interamericano. Reformulación de las fuentes del derecho administrativo con la constitucionalización del derecho internacional de los derechos humanos", por Ernesto Jinesta L, pags. 1/5; cf. Se. 49/12 "L., G. E. s/Acción de Inconstitucionalidad"). También que respecto a las garantías procesales la Corte IDH ha determinado en relación al art. 8 de la Convención "que a pesar de que el citado artículo no especifica garantías mínimas en materias que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene también el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia penal" (cf. "Caso Tribunal Constitucional Vs. Perú", sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71; "Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá", sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72).

3.1. Por consiguiente, el Tribunal ordinario revisor ante la solicitud del condenado y aun "ex officio" tenía la carga de efectuar la interpretación conforme y aplicar la normativa supraconstitucional. No se trataba ya de definir si se estaba ante un procedimiento sancionador o de responsabilidad patrimonial, dado que cualquiera fuere la índole del reproche y su consecuencia, el debido proceso corresponde sea garantizado. Debe tenerse en cuenta tal como sostiene Marienhoff que: "La actuación "irregular" del funcionario apareja la presunción de su culpabilidad; para eximirse de responsabilidad el agente público debe probar que no hubo culpa de parte suya…La obligación de indemnizar -se ha dicho- surge de la prueba del desempeño irregular de la función y del daño como su efecto, ..." (cf. Marienhoff, "Tratado de Derecho Administrativo", T° III-B, págs. 384/385).

De lo cual se extrae que, para derribar la presunción de culpabilidad, necesariamente el funcionario sumariado debe probar y para ello obviamente ha de ejercer su defensa ofreciendo su descargo y las pruebas que estime conducentes a tal fin. Se trata paradojalmente de un derecho/garantía y un deber, que al ser conculcado, tal como ya se expusiera, acarrea la nulidad absoluta de lo actuado.

3.2 En atención a la jurisprudencia de antigua data del STJ desde "Zgaib" (Se. 29/93) en que con voto del Dr. José F. Leiva al que adhirieron los Dres. E. Nelson Echarren y Ernesto R. Iglesias Hunt se sostuvo "...un error judicial de la magnitud del cometido...hace peligrar la defensa en juicio...por afectar el orden público debe ser pronunciada aun de oficio por los jueces, no resultando la consecuente preclusión de estadios procedimentales suficiente alegación para el avance del proceso" ya que "La preclusión solo es eficaz para purgar los vicios de forma que no afectan garantías esenciales" (L.L., 137, págs. 94/95).

Con anterioridad en "Sapienza" (STJRNSC - Se. 162/92 del 24-09-92) este Superior Tribunal se ha expedido acerca de la nulidad, manifestando que el debido proceso era preservable a toda costa y costo, aun so pena de un mayor desgaste jurisdiccional, decidiendo que por razones de sensatez, mesura y rectitud el proceso debía volver a su cauce y retomar a partir del momento indicado su trámite en términos de ley. Se citó allí otra sentencia de este mismo Tribunal (STJRNSL - Se. 13/91 "Bravo" del 08-03-91) "...donde hay indefensión, hay nulidad". "Debe declararse la nulidad de todo lo actuado, de oficio, cuando se trata de un procedimiento que carece de los requisitos indispensables para la obtención de su finalidad y ello aparece manifiesto" (L.L., 1980-B-733, Sum. 54).

La Corte Suprema de Justicia de la Nación en "Paszkowski, Andrés Pablo y otros s/infracción ley 23.592 - causa nº 214/97 - P. 393. XXXV Recurso de Hecho", sostuvo el 06-03-01 que "...Si bien las sentencias de la Corte deben limitarse a lo solicitado por las partes, ...constituye un requisito previo emanado de su función jurisdiccional el control, aun de oficio, del desarrollo del procedimiento cuando se encuentran involucrados aspectos que atañen al orden público, ya que la eventual existencia de un vicio capaz de provocar una nulidad absoluta y que afecta una garantía constitucional no podría ser confirmada".

Como bien puede advertirse, los precedentes de este STJ citados son anteriores a la Constitución de 1994, de modo que en la actualidad ya no se inscriben en el Estado Legal de Derecho, sino en el Estado Constitucional de Derecho por imperio de la manda del art. 75 inc. 22 CN.

Todo ello debió ser tenido en consideración tanto por el Tribunal de Cuentas conforme su propia doctrina -que le fue invocada por la parte- como por la Cámara habida cuenta de los precedentes de este STJ; en virtud de que el sometido a sumario contaba con el inveterado temperamento que, al ser omitido, fracturó el principio de confianza del litigante.

3.3.Conclusión.

En razón de lo analizado y expuesto precedentemente entendemos que tanto en el procedimiento administrativo llevado adelante por el Tribunal de Cuentas gestando el acto administrativo como del resolutorio de la Cámara que lo confirma, surge palmariamente la violación del debido proceso legal al haberse negado el ejercicio de defensa del ex funcionario sumariado.

En consecuencia propiciamos y así lo proponemos al Acuerdo: I) Hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por los apoderados del sumariado, doctor Luis Emilio Pravato y doctora Claudia Andrea Pichiñan. II) Declarar la nulidad absoluta de la decisión del Tribunal de Cuentas y de la sentencia de la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Familia, Minería y Contencioso Administrativo de la Ia. Circunscripción Judicial, retrotrayendo el trámite a fin de receptar el descargo y el ofrecimiento de prueba. III) Imponer las costas de ambas instancias a la parte perdidosa (art. 68 del CPCyC). IV) Regular los honorarios profesionales del doctor Luis Emilio Pravato y de la doctora Claudia Andrea Pichiñan -en conjunto-, por sus actuaciones ante la Cámara en la suma equivalente a doce jus (art. 9 Ley G 2.212) y en el 30% de lo fijado por sus actuaciones en esta instancia extraordinaria (art. 15 L.A.). NUESTRO VOTO.

El señor Juez doctor Sergio Gustavo Ceci dijo:

ADHIERO a los fundamentos expuestos en el voto conjunto del doctor Apcarian y de la doctora Piccinini, VOTANDO en IGUAL SENTIDO.

El señor Juez doctor Sergio M. Barotto dijo:

Atento a la coincidencia de los votos del doctor Apcarian, de la doctora Piccinini y del doctor Ceci, ME ABSTENGO de emitir opinión (art. 38 L.O.).

Por ello,

EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA

R E S U E L V E:

(POR MAYORIA)

Primero: Hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por los apoderados del sumariado, doctor Luis Emilio Pravato y doctora Claudia Andrea Pichiñan.

Segundo: Declarar la nulidad absoluta de la decisión del Tribunal de Cuentas y de la sentencia de la Cámara de Apelaciones Civil, Comercial, Familia Minería y Contencioso Administrativo de la Ia. Circunscripción Judicial, retrotrayendo el trámite a fin de receptar el descargo y el ofrecimiento de prueba.

Tercero: Imponer las costas de ambas instancias a la parte perdidosa (art. 68 del CPCyC).

Cuarto: Regular los honorarios profesionales del doctor Luis Emilio Pravato y de la doctora Claudia Andrea Pichiñan -en conjunto-, por sus actuaciones ante la Cámara en la suma equivalente a doce jus (art. 9 Ley G 2.212) y en el 30% de lo fijado por sus actuaciones en esta instancia extraordinaria (art. 15 L.A.).

Quinto: Notificar en los términos del art. 9 inc. a) del Anexo I de la Ac. 9/22, efectuar el cambio de radicación al organismo correspondiente y devolver al Tribunal de origen las actuaciones existentes.