Fallo Completo STJ

OrganismoSECRETARÍA CIVIL STJ Nº1
Sentencia41 - 20/05/2019 - DEFINITIVA
ExpedienteS-3BA-33-CC2018 - RAMOS MEJIA, ALEJANDRO C /MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE S /CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ( expte. Nº C-3BA-165-CC2018) S /INCIDENTE DE APELACION S/ APELACION (c)
SumariosTodos los sumarios del fallo (6)
Texto Sentencia VIEDMA, 20 de mayo de 2019.
Reunidos en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Ricardo A. Apcarian, Liliana Laura Piccinini, Adriana Cecilia Zaratiegui, Sergio M. Barotto y Sandra E. Filipuzzi de Vázquez, con la presencia de la señora Secretaria doctora Rosana Calvetti, para el tratamiento de los autos caratulados: ''RAMOS MEJIA, Alejandro c/MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE s/CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (EXPTE. Nº C-3BA-165-CC2018) s/INCIDENTE DE APELACION s/APELACION'' (Expte. Nº 29933/18-STJ-), elevados por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de la Tercera Circunscripción Judicial, a fin de resolver el recurso de apelación articulado por la actora a fs. 367/378 y vta.; deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe la Actuaria. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado, respecto de las siguientes:
C U E S T I O N E S
1ra.- ¿Es fundado el recurso?
2da.- ¿Qué pronunciamiento corresponde?
V O T A C I O N
A la primera cuestión el señor Juez doctor Ricardo A. Apcarian dijo:
ANTECEDENTES DE LA CAUSA.
La demanda.
Llegan las presentes actuaciones en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en autos -Municipio de San Carlos de Bariloche- contra el Auto Interlocutorio N° 148/18, que dispuso -en lo que aquí importa- declarar admisible el proceso contencioso administrativo promovido y prohibir cautelarmente al Municipio toda innovación sobre la concesión pública relativa al Centro de Deportes Invernales del Cerro Catedral, quedando particularmente prohibido en términos cautelares la modificación de la contratación vigente y la celebración de una nueva mientras subsista la actual.
Los actores -legisladores provinciales y concejales municipales-, demandaron al Municipio peticionando la nulidad e inconstitucionalidad de la Resolución del Intendente Municipal N° 6961-I-2017, por la cual se ratificó el Acta Intención, denominada "Adecuación Contractual", suscripta con CAPSA. Ello por cuanto consideraron que resulta violatoria de normas y principios internacionales, nacionales, provinciales y municipales de derecho ambiental y social.
En el pedido cautelar, objeto del recurso aquí en consideración, los actores invocaron irregularidades, violación y vulneración de normas y derechos fundamentales del acto cuestionado, señalaron que su nulidad es palmaria al comprometer y pretender enajenar tierras inalienables, confiriendo derechos sobre la propiedad del área Catedral, lo que se encuentra vedado por el art. 18 de las disposiciones transitorias de la COM.
Entendieron que la vía elegida para la prórroga de la concesión no está disponible para CAPSA en tanto posee deudas y multas.
En ajustada síntesis estimaron que los vicios señalados afectan derechos en el aspecto ambiental, dominial, contractual y procedimental, en tanto consideraron que las modificaciones resultan muy riesgosas para el medio ambiente y ruinosas para la economía y el dominio de las tierras municipales.
Y en razón de lo expuesto solicitaron se dicte medida de no innovar sobre los acuerdos y tratamiento legislativo que tuvo como origen la Resolución Nº 6961-I-17 y se ordene realización del estudio de impacto ambiental previsto en la ordenanza Nº 271-I- 89, por cuanto el peligro en la demora es evidente y manifiesta, que la modificación de la situación influirá en la sentencia definitiva convirtiendo su ejecución en ineficaz o imposible y debe preservarse el ambiente por sobre todo.
Finalmente señalaron que la vía ordinaria resulta ser un proceso lento y engorroso, lo que podría demorar la pretensión procesal que tiene la demanda, aduciendo que la Ley Nº 25.675 garantiza el acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales, pudiendo el Juez interviniente disponer de las medidas que considere necesarias.
La decisión recurrida.
Ante lo así expuesto, el Tribunal de origen, por mayoría otorgó legitimación a los actores con sustento en el art. 5 del CPA y consideró habilitada la instancia contencioso administrativa por aplicación del art. 7 inc. c del CPA en el entendimiento que no les era exigible el agotamiento recursivo de la vía, por invocarse en el caso la necesaria declaración de inconstitucionalidad de la norma. También consideró que siendo un acto del Intendente, por imperio del último párrafo del artículo 91 de la Ley A 2938 allí se agota la vía administrativa y que, ante la duda, no puede crearse una carga para el particular en perjuicio de su garantía constitucional y supranacional de acceso expedito y rápido a la instancia judicial, debiendo interpretarse en casos dudosos como el presente, a favor de la acción y la tutela judicial efectiva.
En sustento de la cautelar dictada se sostuvo: "según los demandantes las modificaciones intentadas resultan muy riesgosas para el medio ambiente y ruinosas para la economía y el dominio de las tierras municipales", reiterando luego los fundamentos que los actores reseñaron como irregularidades.
Indica luego la mayoría del Tribunal que "según esos mismos fundamentos, la contratación directa se justificaría para concretar nuevas inversiones en el Cerro y perfeccionar la transferencia del poder concedente en favor del Municipio" ya que conforme las cláusulas actuales la concesionaria no tiene obligación de invertir hasta la finalización de la actual concesión que concluye en el año 2026 y, por otro lado, la transferencia del poder concedente en favor del Municipio requiere la conformidad pendiente de la concesionaria. Todo lo que se superaría con las modificaciones planteadas como una "necesidad palmaria".
Señala que esas circunstancias no parecen causales de justificación suficiente para sacrificar principios y garantías constitucionales indisponibles para el poder político "como eludir protocolos ambientales, o soslayar los procedimientos ordinarios previstos para elegir a los contratantes públicos, o arriesgar el dominio municipal".
Asegura que ante las modificaciones proyectadas, "parecen existir sobradas razones para aplicar los protocolos de protección ambiental respectivos, dado que aquello implicaría modificar sustancialmente el área en cuestión?" y que en el aspecto ambiental implica cumplir con los recaudos y procedimientos previstos por las normas constitucionales (arts. 41 de la Constitución Nacional y 84 de la Constitución Provincial), Leyes Nacionales y Provinciales (25675 y 3266, respectivamente), Municipales (Preámbulo, arts. 14 inc. 3, 20 inc. 2, 28 inc. 8, etc. de la COM), todo ello de acuerdo a doctrina imperante de este STJ.
Refiere al carácter de patrimonio inalienable del Cerro Catedral y sus tierras circundantes, respecto de lo que sostienen que "la negociación jurídica ratificada por la Resolución aludida parece aparentemente incompatible con ello al proyectar ciertos negocios sobre esas tierras a favor de la concesionaria".
Considera que la contratación puede vulnerar diversas normas superiores, por más que luego el Ejecutivo Municipal obtenga autorización por parte del Concejo Deliberante, ya que el Acta de Intención ratificada pone de manifiesto la voluntad del Ejecutivo Municipal de celebrar una contratación pública en principio irregular, lo que permite soslayar la presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria de los actos administrativos.
Asimismo, entiende que el peligro en la demora, por su parte, resulta obvio por las consecuencias y derivaciones que la contratación aludida podría generar en el ambiente, para el régimen de contrataciones y para la responsabilidad municipal, siendo relevante para su configuración la sanción de una ordenanza que autorice tal modificación.
Los agravios del Municipio.
Ante lo así resuelto el Municipio se agravia por considerar que el Tribunal: 1) ha procedido en violación a la tramitación prevista en el Código ritual; 2) ha omitido considerar en su decisión que en fecha 06.04.18 fue sancionado por el Concejo Deliberante el proyecto de prórroga del Cerro Catedral aquí cuestionado, razón por la cual, la Resolución Nº 6961-I-17 se había tornado abstracta aun antes del dictado de la sentencia; 3) ha legitimado de modo erróneo al Legislador y con ello vulnerado la división de poderes al inmiscuirse en decisiones de carácter político, analizando incluso cuestiones de oportunidad, mérito y conveniencia, vedadas al control judicial.
Ya respecto a la cautelar en sí, entiende que la Resolución municipal solo ratificó el Acta de Intención, la que difiere sustancialmente de la norma sancionada por el C.D. que incluyó todas las cuestiones relativas al cuidado del medio ambiente que se alegan omitidas en el contrato de prórroga celebrado. Señala que al resolver tampoco se han observado la totalidad de las normas municipales relativas a las concesiones públicas, tal el caso de las disposiciones de la Ordenanza Nº 502-CM-95 relativa a su renovación, la que refiere concretamente a las facultades del Municipio en esta materia.
Considera que no existe riesgo ambiental alguno toda vez que, presentado el plan de desarrollo por parte de la firma concesionaria, deberá dar cumplimiento a los procedimientos de estudio de impacto ambiental.
Advierte que se ha omitido considerar que la concesión de cautelares que restrinjan o limiten el obrar administrativo, debe evaluarse como de carácter excepcional y restrictivo, en virtud de la presunción de legalidad y legitimidad que gozan los actos emanados de los distintos poderes del Estado. Entiende que resulta de cumplimiento imposible, ya que los términos de la Resolución municipal han sido modificados por la Ordenanza Nº 2929-CM-18, por la que se perfeccionó el acto administrativo bilateral de renegociación y prórroga de la concesión vigente, teniendo el Intendente la responsabilidad funcional de acatar lo dispuesto por el C.D. Por otro lado afirma que la naturaleza jurídica de la cautelar solicitada se corresponde con la figura del mandamus prevista en el art. 45 de la C.P. motivo por el cual la competencia para resolver resulta originaria y exclusiva de este S.T.J.
Por último, considera que no se encuentran acreditados los requisitos de peligro en la demora y verosimilitud del derecho, alegando que la caución juratoria solicitada resulta insuficiente.
Conferido que fuera el traslado a la parte actora, manifiesta que no resulta procedente el recurso intentado por tratarse de una sentencia que no es definitiva, que la cuestión no es abstracta en tanto el Acta Intención y el acto que la ratificó son los actos que originaron la Ordenanza Nº 2929-CM-18. Finalmente alega que el recurso carece de una crítica concreta y razonada.
Actuaciones posteriores.
A fs. 430/433 obra una presentación como Amicus Curiae.
A fs. 487/489 planteo nulidad del dictamen del Procurador General.
DICTAMEN DE LA PROCURACION GENERAL.
El Procurador General en su dictamen entiende que debe hacerse lugar al recurso y revocarse la sentencia. Considera que se trata de un caso de excepción a la inapelabilidad de las resoluciones que resuelven sobre medidas cautelares por estar en debate la habilitación de la instancia, lo que es de orden público. A su entender, no se dan los presupuestos de habilitación por falta de agotamiento de la vía administrativa.
Señala que si bien ello no ha sido materia de agravio, en tanto refieren a cuestiones de orden público que por imperativo constitucional obligan al Ministerio Público a custodiar la jurisdicción y la competencia de los Tribunales, como así también la eficiente prestación del servicio de justicia (art. 218 de la Constitución Provincial), es que se expide al respecto.
En cuanto a la legitimación entiende que de conformidad a lo dispuesto en el art. 5 del Código Procesal Administrativo el Legislador en tanto ciudadano de San Carlos de Bariloche se encuentra legitimado para entablar la acción que inicia.
Señala que el fallo incurre en un doble error en la interpretación de la normativa aplicable a fin de determinar el agotamiento de la instancia administrativa. Primeramente, en lo que hace a lo dispuesto en el art. 7 inc. c del CPA, toda vez que, tal como lo ha dejado sentado en reciente fallo este Cuerpo, "la instancia administrativa previa queda exceptuada cuando para resolver la impugnación del acto administrativo traído en revisión sea necesario declarar la inconstitucionalidad de las normas que motivaron su dictado, o en las cuales aquél se sustenta. No así, en cambio, en el supuesto que se ponga en tela de juicio la constitucionalidad del mismo acto que se cuestiona en el contencioso." (conf. "Lavin Mariano c/Concejo Deliberante de General Fernández Oro s/Contencioso Administrativo s/Apelación (c)" (EX 29421/17), Sentencia N° 32 de fecha17/05/2018).
También marca que el art. 91 del CPA (Ley A N° 5106) establece exactamente lo contrario a lo que se afirma en la sentencia cautelar en lo que hace al planteo de revocatoria.
Entiende que el acto administrativo cuestionado resulta abstracto toda vez que el Concejo Municipal por Ordenanza Nº 2929-CM-18 autorizó al Departamento Ejecutivo Municipal a suscribir la prórroga y readecuación del contrato de concesión "CENTRO DE DEPORTES INVERNALES DR. ANTONIO LYNCH DEL CERRO CATEDRAL" por el plazo de treinta (30) años a la firma Catedral Alta Patagonia S.A., a ser computados desde el vencimiento del plazo originario de la Licitación, indicando que la readecuación contractual deberá respetar en un todo, los términos de la Ordenanza sancionada.
Asimismo considera que lo informado por el Legislador Ramos Mejía a fs. 467/471 y vta. respecto a que ha interpuesto en el mes de junio del corriente y ante la misma Cámara de Apelaciones Civil de origen, demanda contencioso administrativa por la que, precisamente, se impugna la mentada Ordenanza Municipal, cuya proceso tramita en autos "RAMOS MEJIA, ALEJANDRO C/MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE S/CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO" (Expte. C-3BA-173-CC2018), acumulados al presente, cambia la cuestión fáctica y procesal y hace perder vigencia a la sentencia dictada tornando en un dispendio jurisdiccional innecesario el mantenimiento de la cautelar.
Finalmente entiende que no se dan los presupuestos de procedencia de la cautelar. Da fundamentos.
ANALISIS Y SOLUCION DEL CASO.
Al ingresar al análisis del recurso de apelación contra la Resolución Interlocutoria que resolvió declarar admisible el proceso administrativo y prohibir cautelarmente toda innovación sobre la concesión pública relativa al Centro de Deportes Invernales del Cerro Catedral, se impone liminarmente expedirse sobre la procedencia recursiva atento la ausencia de definitividad de la decisión cuestionada y las particularidades de la acción intentada.
Viene a tratamiento de este Cuerpo una apelación interpuesta en subsidio en un proceso contencioso administrativo, cuyo trámite es regulado por el código aprobado por Ley A Nº 5106. Conforme a éste, solo resultan apelables ante el Superior Tribunal de Justicia las sentencias definitivas o equiparables a ellas (inc. b) del art. 30 CPA), condición que en principio no asume la resolución sobre una medida cautelar.
Dicha regla de derecho admite, en la propia jurisprudencia de este Superior Tribunal de Justicia -anterior y posterior a la sanción del Código- las siguientes excepciones: 1) cuando se debatiera la materia contencioso administrativa misma; 2) cuando lo decidido en la instancia anterior terminase la litis; 3) cuando se trate de decisiones en cuestiones de competencia, en la que medie denegación del fuero federal, y 4) cuando se encuentra en discusión la habilitación o no de la instancia contencioso administrativa (Se. Nº 90/16, in re: "G., P. J. s/Queja en: CATEDRAL ALTA PATAGONIA S.A."; Se. Nº 55/14, in re: "SANCHEZ"; Se. Nº 175/06, in re: "CASVE"; "TECSA S.A.", entre otros).
Encontrándose entonces en discusión la habilitación de la instancia y que resulta ésta una excepción sostenida en la doctrina de este Tribunal, corresponde ahora ingresar al tratamiento y resolución del recurso.
En efecto, según lo expone el Sr. Procurador General y el Municipio (fs. 371) al agraviarse, la habilitación de la instancia no ha sido evaluada conforme a la doctrina de este Cuerpo.
Como se señala en el Dictamen, el supuesto de excepción al recaudo de agotamiento de la vía administrativa previsto en el art. 7 inc. c) del Código Procesal Administrativo, no se encuentra previsto para la sola invocación de la inconstitucionalidad del mismo acto administrativo que se pretende revisar judicialmente. El mismo rige para aquellos casos en los cuales se invocare como fundamento de la pretensión la inconstitucionalidad de la norma que da sustento de derecho al acto que se cuestiona.
Así, en el precedente ''LAVIN'' se dijo que la instancia administrativa previa queda exceptuada cuando para resolver la impugnación del acto administrativo traído en revisión sea necesario declarar la inconstitucionalidad de las normas que motivaron su dictado, o en las cuales aquél se sostiene. No así, en cambio, en el supuesto que se ponga en tela de juicio la constitucionalidad del mismo acto que se cuestiona en el contencioso. (STJRNS1 - Se. Nº 32/18, in re: ''LAVIN'').
Siendo esta última la hipótesis del caso que nos ocupa, la Presidencia de la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial (conf. art. 29 CPA) debió evaluar los presupuestos de habilitación de la instancia, tal como lo prescribe el art. 6 del CPA.
Sumo a lo dicho que también se incurre en un error de derecho al concluir: ''De todos modos, las decisiones de la máxima autoridad administrativa -tal el intendente en la cuestión del caso- agotan el procedimiento administrativo sin necesidad de reconsideración. Ante la ausencia de normativa municipal específica, debe interpretarse que ese recurso es meramente optativo por aplicación de la normativa provincial supletoria (art. 91, último párrafo de la Ley A 2938)''. Ello así, por cuanto en el Municipio de San Carlos de Bariloche existe procedimiento administrativo regulado por la Ordenanza Municipal 21-I-78, según texto actualizado publicado en el sitio oficial municipal, y además lo prescripto por la normativa provincial es exactamente lo contrario a lo afirmado por la Cámara de Apelaciones, tal como lo advierte el Procurador General.
La norma municipal, por su parte, prevé en el art. 50 que contra las decisiones del Intendente Municipal podrá interponerse por una sola vez, recurso de revocatoria dentro del plazo de diez (10) días, contados desde la notificación del Decreto que se recurra.
En definitiva, la recta interpretación de la hipótesis de excepción al agotamiento de la vía administrativa que regula el inc. c) del art. 7 del CPA dista de la formulada por la Cámara de Apelaciones interviniente, sin perjuicio -claro está- de las reglas que el procedimiento administrativo municipal establece a tales fines.
Lo dicho precedentemente determina por si solo la nulidad de lo decidido por error en el derecho que debía aplicarse (STJRN - Se. Nº 148/13, in re: ''GARCIA'').
Ahora bien, considerando que nos encontramos en una incidencia cautelar y que en el Dictamen de la Procuración General se denuncia la tramitación ante la misma Cámara Civil con competencia en lo procesal administrativo de otro juicio que tendría vinculación o conexidad con el que ahora nos ocupa, he de ingresar a continuación al análisis de los restantes agravios propuestos por el Municipio, que de manera sintética se centran, según su propio orden de exposición, en los vicios en el trámite procesal y la ausencia de legitimación del actor. Ello, por razones de orden, economía y celeridad procesal, en la eventualidad que algunas de tales cuestiones puedan luego impactar en la prosecución de éste o aquél otro proceso.
En primer lugar manifiestan que el Tribunal, en pleno, no debió resolver la cautelar sino que ello era competencia de la Presidencia. Ante ese cuestionamiento los Jueces, al declarar improcedente la revocatoria, entendieron (Se. Interlocutoria 228/18 obrante a fs. 394/402) que no resultaba procedente el agravio por cuanto la Resolución que resuelve la cautelar además se pronuncia sobre la habilitación de instancia, considerando que por este último supuesto corresponde la intervención del pleno.
Considero que, tal como lo prescribe el art. 29 del Código Procesal Administrativo, le asiste razón a los recurrentes en cuanto las resoluciones interlocutorias, sin distinción de lo que decidan, deben ser dictadas por la Presidencia. De esta manera, la normativa procesal incorpora un recurso ante el pleno del Tribunal que no existía con anterioridad a la sanción de la norma, generando una ampliación en las vías recursivas, que en autos le fueron restringidas a la demandada.
Dicho ello, el órgano competente para dictar providencias simples y autos interlocutorios en el proceso contencioso administrativo -entre ellas las que habilitan la instancia o deciden una medida cautelar- es la Presidencia de la Cámara y no el Tribunal en pleno. En nada incide que este último sea el que en definitiva deba resolver en la eventual impugnación vía revocatoria contra lo decidido; pues de lo contrario -so pretexto de económica y/o celeridad procesal- se frustraría la finalidad buscada por la norma ritual de garantizar una instancia de revisión para este tipo de actos y decisiones, dándole oportunidad a la parte interesada de incorporar argumentos que sostengan su posición al momento de fundar el recurso de reposición. (STJRNS1 - Se. Nº 90/16, in re: ''GONZALEZ'').
Una providencia simple o resolución interlocutoria ''dictada en violación a lo dispuesto en los arts. 29 y 30 CPA devendría nula por transgredir la garantía constitucional del debido proceso adjetivo consagrada constitucionalmente por el artículo 18 de la CN.'' (cf. STJRNS1 - Se. Nº 90/16, in re: ''GONZALEZ'').
Volviendo ahora al caso sub examine, se advierte que el Municipio no ha cuestionado el decreto de fecha 16 de marzo de 2018 por el que se pasaron los autos al Acuerdo, consintiendo de tal modo la integración del Tribunal, pero solo a los fines de resolver ''respecto de la procedencia de la habilitación contenciosa administrativa'' (fs. 214). No ocurre lo mismo en cuanto al tratamiento de la cautelar pues, a diferencia de lo antes dicho y a lo ocurrido en el precedente ''GONZALEZ'' ya citado, aquí no hubo consentimiento en el procedimiento dado a la cautelar, correspondiendo por ello la nulidad del resolutorio por violación al debido proceso prescripto en los arts. 29 y 30 del Código Procesal Administrativo.
Por último, en cuanto a la legitimación activa cuestionada por el Municipio para instar el proceso administrativo, resulta necesario analizar los distintos aspectos que inciden para su otorgamiento.
La legitimación es la condición jurídica en la que se encuentra una persona respecto del derecho que invoca en juicio, ya sea en razón de su titularidad o de otra circunstancia que justifique su pretensión (Morello, cit. a Couture en "Códigos Procesales...", T. IV-B, p. 218 y Devis Echandía, en Nociones Generales del Derecho Procesal Civil, p. 299).
Además, es preciso distinguir entre la legitimación para estar en el proceso (ad processum) de aquella necesaria para ser parte en el caso particular (ad causam), pues un sujeto queda legitimado en un proceso concreto en razón de la afectación en sus derechos, cuestión que no siempre se puede demostrar de modo previo al tratamiento del fondo.
En autos, los actores han encauzado su pretensión en el proceso contencioso administrativo regulado en el Código aprobado por Ley A Nº 5.106 (ver fs. 190), opción que le impone -según el propio texto de la norma- acreditar la "lesión, afectación o desconocimiento de sus derechos" (art. 5 CPA). Ello así, por tratarse de un juicio esencialmente bilateral que se construye -en palabras de Carlos Balbín- desde la subjetividad (esto es, las pretensiones de las personas por lesión de sus derechos) y -al menos en principio- lo que en él se decida produce efectos entre las partes. De allí que ampliar la legitimación de modo indiscriminado podría afectar a terceros que por la propia estructura del proceso no han tenido ninguna participación.
En otros términos, en un proceso contencioso administrativo (revisión judicial del actuar de la administración) resulta insuficiente la sola invocación a un derecho de incidencia colectiva para habilitar el acceso a la jurisdicción; se requiere además que el pretendido derecho se advierta también lesionado para el actor, al menos de modo mediato o hipotético por el acto que se cuestiona (cf. Carlos Balbín "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo III, pág. 417).
Sostiene al respecto Hutchinson: "no toda persona con capacidad procesal puede ser parte en un juicio; sino que solo pueden serlo las que se encuentran en una determinada relación con la pretensión. Esa idoneidad específica en el caso concreto se deriva de la cuestión de fondo que se intenta discutir en el proceso." (cf. Tomás Hutchinson, Derecho Procesal Administrativo, Tomo II, pág. 213, Ed. Rubinzal Culzoni).
En consecuencia, tal como ha sido propuesta la acción, e invocada la legitimación (fs. 188 vta.) en virtud de la cual se solicita la nulidad e inconstitucionalidad de un acto administrativo en defensa de intereses difusos (art. 41 de la Constitución Nacional) en el marco de un proceso contencioso administrativo, no es posible resolver la excepción bajo análisis sin adelantar opinión sobre la cuestión sustancial, toda vez que ambas se encuentran recíprocamente condicionadas (cf. STJRN - Au. Int. Nº 71/14, in re: "UPCN"). En dicho contexto, su tratamiento y decisión deberá quedar reservada para el momento de dictar sentencia definitiva.
En cuanto a la presentación como Amicus Curiae obrante a fs. 430/433, deberá considerarse tanto su admisibilidad como su pertinencia por parte del Tribunal a quo al momento de resolver sobre el fondo de la cuestión.
Al pedido de nulidad del Dictamen del Procurador General considero que resulta manifiestamente improcedente toda vez que es una intervención prevista legalmente que carece de efectos jurídicos e insusceptible de impugnación atento su propia naturaleza. ASI VOTO.
A la misma cuestión la señora Jueza doctora Liliana Laura Piccinini dijo:
Daré por reproducidos los antecedentes del caso, la referenciación del fallo apelado y la mención de agravios, tal como lo ha consignado el voto ponente.
Adelanto mi discrepancia con la solución propuesta por el distinguido colega que me precede en el orden de votación. Doy razones:
A los efectos de realizar un análisis metódico de los embates contra la sentencia, que la recurrente, ha enunciado del siguiente modo: 1) Se ha procedido en violación a la tramitación prevista en el Código ritual; 2) Se ha omitido considerar en su decisión que en fecha 06.04.18 fue sancionado por el Concejo Deliberante el proyecto de prórroga del Cerro Catedral aquí cuestionado, razón por la cual, la Resolución 6961-I-17 se había tornado abstracta aun antes del dictado de la sentencia; 3) Se ha legitimado de modo erróneo a los actores y con ello considera vulnerada la división de poderes al inmiscuirse en decisiones de carácter político, analizando incluso cuestiones de oportunidad, mérito y conveniencia, vedadas al control judicial.
Comenzaré por aquél que entraña el primer valladar para la procedencia del recurso sub examine, esto es el agravio expresado respecto de la legitimación procesal de los actores.
En este punto considero, en el mismo sentido que se ha expresado en la sentencia en examen y en el dictamen de la Procuración General, que el art. 5 del Código de Procedimientos Administrativos contempla claramente un marco amplio de legitimación para accionar en el proceso contencioso administrativo.
En efecto la mencionada norma expresamente establece que: "Toda persona que invoque una lesión, afectación o desconocimiento de sus derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico está legitimada para deducir las pretensiones previstas en este Código". Es decir que evidentemente aquí no se sigue el criterio sobre la legitimación procesal que considera que la aptitud de ser parte en un proceso concreto constituye un requisito subjetivo de la pretensión en cuanto supone la titularidad activa o pasiva de la relación jurídica sustancial.
Por el contrario, la legitimación activa en el proceso contencioso administrativo provincial, establece como pauta para la determinación de las personas investidas con tal cualidad respecto de las pretensiones allí previstas, la sola invocación de una lesión, afectación o desconocimiento de derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico; previsión ésta que, indudablemente, muestra una conceptualización amplia de este tipo de legitimación.
En este sentido la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires (voto ponente del Dr. Hitters) ha expresado que: "Los titulares de intereses legítimos pueden promover una demanda contenciosoadministrativa como reglada en el Cód. de Proced. en lo Contenciosoadministrativo contra los actos que consideren lesivos. No resulta de una interpretación literal del art. 1° del Cód. de Proced. en lo Contenciosoadministrativo la necesidad de invocar un derecho subjetivo, caracterizado por un contenido individualizado y excluyente, para habilitar la instancia contencioso administrativa. El término "derecho" no está contemplado en sentido técnico como derecho subjetivo contrario al interés legítimo, sino como sinónimo de regla o norma jurídica de carácter administrativo opuesta a norma o regla de derecho civil. La circunstancia de tratarse de situaciones jurídicas que no revisten el grado de exclusividad impuesto por la doctrina tradicional para otorgar justiciabilidad a la causa, conduciría a negar esta protección jurisdiccional a quienes, como los vecinos, incluidos en el ámbito de una legislación policial -específicamente limitaciones a la propiedad privada impuestas en el interés público- se ven compelidos al cumplimiento de las obligaciones consagradas sin posibilidad de lograr por esta vía su exigibilidad frente al municipio, ni cuestionar la legitimidad de sus actos en la aplicación de la misma. (SCJBA, in re: "Rusconi, Oscar c. Municipalidad de La Plata." Se. del 04/07/1995 Causa: B.55.392 Cita Online: AR/JUR/1816/1995).
En el orden local, con idéntica lucidez, también se ha entendido que: "Al optar por este criterio, más amplio, se deja de lado aquella división tripartita sustancialmente afectada por la reforma constitucional del año 1994 ante la admisión de los derechos de incidencia colectiva, tanto en el art. 43 como con la recepción de los Tratados de Derechos Humanos (cf. art. 75 inc. 22º). Esta situación en nuestra Provincia ya se venía delineando con la Ley B Nº 2779, la cual amplió la legitimación procesal para la defensa de los derechos de incidencia colectiva de igual modo que se hizo en los arts. 688 bis y siguientes del CPCyC para la protección de los derechos individuales homogéneos. Un criterio más amplio garantiza el acceso a justicia que, como imperativo constitucional, rige nuestro derecho público." (Código Procesal Administrativo de Río Negro Comentado y Anotado - Apcarian-Mucci).
A lo expresado hasta aquí y en relación a la propuesta del Vocal preopinante de posponer el análisis de la falta de legitimación opuesta para el momento de dictar sentencia definitiva, cabe efectuar dos consideraciones. La primera de ellas es que en el precedente citado (STJRNS4 - Au. Int. Nº 71/14), no tramitaba una acción contencioso administrativa como en el presente, sino una acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley Nº 3/2014, que modificó la Ley S Nº 4283 de Creación del Servicio Penitenciario Provincial.
La segunda es que el precedente que considero aplicable al caso sub examine, tanto para esta cuestión como para lo que se desarrollará más adelante es el fallo "RONCO" (STJRNS4 - Se. Nº 42/13). Ello así puesto que dicho caso guarda sustancial analogía con el sub examine, ya que allí el actor en su calidad de miembro integrante de la "Asamblea en Defensa de la Tierra y el Agua" y vecino del Paraje Mallín Ahogado de El Bolsón, interpuso una acción de "mandamus" contra el ex Consejo Provincial de Ecología y Medio Ambiente (CODEMA) a fin que se ordene la realización de la Audiencia Pública, previa a la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y, en consecuencia, se declare la nulidad de la Resolución 559/11 del CODEMA y todo lo resuelto por otro organismo provincial y/o municipal, en relación al Proyecto Centro de Actividades de Montaña en Cerro Perito Moreno.
En dicha oportunidad este Cuerpo entendió que, en lo referido al planteo de nulidad del acto administrativo, lo que implica la revisión del actuar administrativo, necesariamente debe transitar por los procesos previstos para tales cuestionamientos ante el Tribunal competente correspondiente; y conminó a la parte actora para que, dentro del plazo perentorio de sesenta (60) días hábiles, contados a partir de la notificación de la presente sentencia, proceda a incoar en el Tribunal con competencia en razón de la materia y el lugar que corresponda, las acciones contencioso administrativas. Con lo cual, al resolver en tal sentido, se admitió que quienes invocan un interés colectivo -como en el presente caso- pueden y de hecho deben promover esta instancia contencioso administrativa contra los actos que consideran que los afectan.
En suma, entiendo que poner en duda o supeditar la decisión respecto de la legitimación de los actores para actuar en esta causa, no solo contradice el criterio amplio que rige en la materia (art. 5 del Cód. Procesal Administrativo de Río Negro) respecto a la legitimación activa, sino que además puede entrañar el dictado de sentencias contradictorias generando strepitus fori.
Por último, en lo que hace a esta primera cuestión en examen, es preciso aclarar que el precedente "ROCHÁS" (STJRNS4 - Se. Nº 134/16) citado por la recurrente no es aplicable al presente caso, ya que allí la ausencia de legitimación activa de los actores legisladores provinciales o municipales fue analizada en el contexto de una acción de Prohibimus en los términos de los arts. 45 de la Constitución Provincial y 43 de la Constitución Nacional.
Expresado el temperamento que propicio sobre este primer agravio, que conlleva su rechazo, corresponde me pronuncie sobre la excepcionalidad del tratamiento prodigado al recurso.
Conforme lo expone el Sr. Procurador General corresponde ingresar en el tratamiento de la vía intentada, aun cuando la sentencia no fuere definitiva, en virtud de advertir que se está ante un supuesto de incorrecta habilitación de la instancia. Criterio que ha sido compartido en el voto ponente y con lo que no acuerdo.
Puntualizando los supuestos taxativos que permiten hacer excepción a la regla de inapelabilidad de las medidas cautelares, se tiene que conforme doctrina inveterada y sostenida, ello se da cuando: 1) se debatiera la materia contencioso administrativa misma; 2) cuando lo decidido en la instancia anterior terminase la litis; 3) cuando se trate de decisiones en cuestiones de competencia, en la que medie denegación del fuero federal y 4) cuando se encuentra en discusión la habilitación o no de la instancia contencioso administrativa (STJRNS1 - Se. Nº 90/16, in re: "G., P. J. s/Queja en: CATEDRAL ALTA PATAGONIA S.A."; STJRNS4 - Se. Nº 55/14, in re: "SANCHEZ"; STJRNS4 - Se. Nº 175/06, in re: "CASVE"; STJRNS1 - Se. Nº 36/98, in re: "TECSA S.A.", entre otros). En marras no se ha debatido y tanto menos traído a discusión la habilitación o no de la instancia contencioso administrativa.
Advierto en primer lugar que del racconto de los agravios esgrimidos fácilmente se desprende que ello no ha sido materia de controversia, no se ha expresado agravio en tal sentido y tanto menos surge que la demandada hubiere opuesto excepción en orden al art. 15 inc. c del CPA; por consiguiente ingresar oficiosamente en el análisis de una cuestión no propuesta por el recurrente y sin dar el pertinente traslado a la contraria, constituiría un exceso jurisdiccional expresamente vedado por la normativa procesal subsidiaria (art. 271, 2° párrafo del CPCyC) so riesgo de ignorar el principio procesal "Quantum apellatum tantum devolutum", más aun cuando en virtud de ello se otorga andamiaje a la excepción de una regla que, como todas las excepciones, es siempre de carácter restrictivo.
De haberse dado el debate o la discusión relativa a la habilitación de la instancia, este Cuerpo -como ya adelanté- señaló con claridad en el precedente "RONCO" la vía procesal apta y expedita aludiendo concretamente a la materia y fuero contencioso administrativo.
Con mayor actualidad en el precedente "RODRIGO, RODOLFO S/PROHIBIMUS? (STJRNS4 - Se. N° 43/18) donde el actor pretendía que se prohíba al Concejo Municipal de Bariloche sancionar la Ordenanza cuyo proyecto fue enviado por el Intendente Municipal aprobado en primera vuelta, por el que se dispone autorizar al departamento ejecutivo de Bariloche a suscribir una prórroga y readecuación del contrato de concesión del Centro de Deportes Invernales Dr. Antonio Linch del Cerro Catedral por el término de 30 años este Cuerpo al resolver sobre los recaudos de admisibilidad de esa vía excepcional específica de corte constitucional (Prohibimus) explicitó que "Resulta claro que el tema en estudio excede el acotado margen del amparo, denotando la complejidad de lo que importa -eventualmente- el determinar o no, supuestas irregularidades en el marco de un contrato de concesión pública de la magnitud del presente, para lo que sin lugar a dudas se requiere de un amplio debate y prueba y de un exhaustivo estudio de los hechos. Precisamente, al respecto cabe mencionar que ante la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de la Tercera Circunscripción Judicial tramitan las actuaciones caratuladas "RAMOS MEJIA, ALEJANDRO C/MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE S/CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO" (R.C. 02496-18) en las que con fecha del 18 de abril de 2018, los señores Jueces dictaron la Sentencia Interlocutoria N° 148, resolviendo en el punto 4) del resolutorio: "Prohibir cautelarmente a la Municipalidad de San Carlos de Bariloche toda innovación sobre la concesión pública relativa al centro de Deportes invernales del Cerro Catedral, quedando particularmente prohibido en términos cautelares la modificación de la contratación vigente y la celebración de una nueva mientras subsista la actual; previa caución juratoria de los demandantes". Con meridiana claridad puede advertirse que la pretensión sustancial de autos (prohibición de firma del contrato de prórroga) tramita a través del expediente mencionado por ante la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de la Tercera Circunscripción Judicial; y ello importa la existencia de otras vías útiles para alcanzar eventualmente la tutela del derecho de que se trata. Vía no solamente útil, sino expedita y en trámite.
De modo que, de haberse dado la controversia, discusión o debate sobre la naturaleza de la acción, la materia a tratar y el fuero al cual acudir, la suerte estaba sellada por la guía de ambos precedentes, de los cuales, el último alude -precisamente- a los autos principales de los que se desprende esta incidencia.
Corolario de lo hasta aquí expuesto es que no se presenta un supuesto de excepción a la regla de inapelabilidad que habilite a este Tribunal a conocer y decidir sobre la medida cautelar adoptada por la Cámara de origen.
No obstante, habida cuenta de los argumentos del Sr. Procurador General, señalando la incorrección a la luz del art. 7 del CPA y lo indicado en el voto con el que disiento, aludiendo al art. 6to. del mismo cuerpo procedimental; me permito apuntar que el prenotado art. 6to del CPA prescribe bajo el título "Agotamiento de la vía administrativa" el "haber recorrido las vías previstas en el Título VII de la Ley A N° 2938, o las que de modo especial se fijen por otras leyes, o la normativa municipal respectiva, según el caso, a fin de obtener un acto administrativo definitivo que cause estado"; en tanto que el art. 7 exime de tal derrotero administrativo cuando a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado provincial. b) Se intentare acción de desalojo o interdicto posesorio contra el Estado provincial o municipal c) Se invocare como fundamento de la pretensión la necesaria declaración de inconstitucionalidad de una norma. d) Se promoviere una acción de daños o perjuicios por responsabilidad extracontractual o con fundamento en la responsabilidad por actividad lícita del Estado. e) Se persiga el cobro de haberes por la vía de la Ley P N° 1504, en temas de tutela sindical y en reclamos de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. En los supuestos de los incisos a, b, c y d, previo a correr traslado de la demanda o acción entablada, el Juez o Tribunal actuante dará intervención a la Comisión de Transacciones Judiciales conforme a lo dispuesto en el art. 9° de la Ley K N° 3233.
Claro resulta, por pura hermenéutica, que para ingresar en el análisis de algún supuesto que excepcione el agotamiento del procedimiento administrativo, debe en primer lugar establecerse si se cumplimentó o no lo establecido en el art. 6to, esto es que -conforme la normativa municipal para el caso- se esté o no frente a un acto administrativo definitivo que cause estado. Siguiendo con este análisis, también es preciso recordar que este Cuerpo se ha pronunciado sobre la verificación formal y expresa de los presupuestos de habilitación de la instancia contenciosa administrativa. Así se ha sostenido que: "Al iniciarse un proceso contencioso administrativo, como primer medida, los Tribunales competentes deben revisar de oficio los presupuestos -plazo, materia, agotamiento de la vía administrativa- para habilitar la instancia judicial, como condición para asumir su competencia. Una vez asumida la competencia contencioso administrativa y efectuado el traslado de la demanda, si la Administración no opone las defensas o excepciones que pudieren corresponder por la ausencia de alguno de los presupuestos, tal competencia queda habilitada no pudiéndose declarar con posterioridad la nulidad del proceso con sustento en dicha causal. Ello así, porque según mi criterio la "habilitación de la instancia" constituye un recaudo formal que resulta disponible y, por lo tanto, renunciable por parte de la Administración. Consecuentemente, si el Estado demandado no la plantea como defensa y el Tribunal nada observa sobre el particular dando curso a la acción, la vía judicial contencioso administrativa quedará correctamente habilitada." (STJRNS4 - Se. N° 148/13, in re: "GARCIA"). La CSJN tiene dicho que la habilitación de la instancia es renunciable por la Administración (F 316: 239). Así se tiene dicho en consolidada doctrina del cimero Tribunal de la Nación que cuando se ha expedido la máxima autoridad del área no hay duda de que se agotó la vía administrativa y se habilitó la instancia judicial (F 313: 228 y F 315: 2217).
Y en autos resulta evidente que la Municipalidad demandada al interponer el recurso de reposición con apelación en subsidio contra la resolución que tuvo por habilitada la instancia contencioso administrativa, no expresó el más mínimo agravio respecto al agotamiento de la vía administrativa. También es notorio que en la contestación de la demanda de fs. 406/420 no se opuso defensa alguna ni excepción (art. 15 inc. c CPA) a la habilitación antes mencionada. Es decir, si en las dos oportunidades que tuvo la aquí recurrente de rebatir los fundamentos tenidos en cuenta en la instancia de origen (arts. 7 del Cód. Procesal Administrativo y 91, último párrafo de la Ley A Nº 2938) para determinar que la instancia administrativa había concluido, no efectuó ninguna oposición al respecto, se debe considerar que el Municipio consintió la mencionada habilitación dispuesta por la Cámara.
Habilitación que se compadece con lo ya referenciado en los precedentes "RONCO" y "RODRIGO", toda vez que en ambos casos este STJ ha sido categórico al señalar tanto la materia como el fuero al que corresponde acudir por ser la vía apta y expedita. Precedentes que, barrunto, la accionada tuvo en cuenta y por tal motivo nada cuestionó al respecto.
En cuanto al pretenso error en el derecho, que tampoco ha sido señalado por el Municipio, si bien -palmario que fuere- determinaría la nulidad de lo decidido, en el presente, dicho error no se ofrece categóricamente. Ello así puesto que a poco que se analice la norma aplicable (art. 50 Ordenanza N° 21-I-78 de la Municipalidad de San Carlos de Bariloche), se advierte que la misma establece que: "Contra las decisiones del Intendente Municipal podrá interponerse por una sola vez, recurso de revocatoria dentro del plazo de diez (10) días, contados desde la notificación del Decreto que recurra."; ello significa que al disponerse que "podrá" recurrirse, se ha otorgado una facultad o prerrogativa que puede o no ser ejercida. Ya que la norma no expresa que contra dichas resoluciones "corresponderá" únicamente y por una sola vez el recurso de revocatoria. Tampoco establece que su rechazo o el silencio agotarán la vía administrativa, como sí lo hace la Ley de Procedimiento Administrativo (art. 91 2do. párr.). Dado el carácter de opcional o facultativo que se otorga a la interposición de la revocatoria contra las decisiones que emanan directamente del Intendente como en el sub examine; de no ser ejercitada, la instancia administrativa queda culminada, hallándose el accionante frente a un acto administrativo definitivo (Resolución del Intendente) que causa estado.
Dicho de otro modo, si esa instancia recursiva es facultativa para los actores (y obviamente optaron por no ejercerla) entonces se encontraban habilitados para ejercer directamente la vía judicial; por lo que declarar la nulidad de la sentencia de Cámara por tal motivo, más que garantizar dicha prerrogativa a los actores conllevaría un exceso ritual manifiesto y supondría avanzar sobre principios como la tutela judicial efectiva, in dubio pro actione y la garantía de revisión judicial de la actuación administrativa que instituyen la Convención Americana de Derechos Humanos en sus arts. 8.1 y 25 (incorporados al texto constitucional por vía del art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional).
A mi modo de ver entonces, el error de derecho no se ha verificado y el agotamiento de la instancia administrativa ha sido correctamente ponderado a la luz del aludido art. 50 de la Ordenanza Municipal que establece el procedimiento administrativo, como uno de los presupuestos de habilitación del proceso contencioso y conforme el art. 6to. del CPA, sin que sea menester bucear en los supuestos del art. 7mo. de dicho Cuerpo procedimental.
En otro orden y como agravio concreto de la parte, el recurrente cuestiona que la cautelar haya sido resuelta por el Tribunal en pleno, cuando ello era competencia del Presidente de la Cámara.
El Vocal preopinante reitera su interpretación respecto de los arts. 29 y 30 del Código Procesal Administrativo expresando que "No caben dudas entonces que el órgano competente para dictar providencias simples y autos interlocutorios en el proceso administrativo -entre ellas la que decide una medida cautelar- es el Presidente de la Cámara y no el Tribunal en pleno. No obsta a ello que este último sea quien en definitiva debería resolver en la eventual impugnación vía revocatoria contra lo decidido; pues de lo contrario -so pretexto de economía y/o celeridad procesal- se frustraría la finalidad buscada por la norma ritual de garantizar una instancia de revisión para este tipo de actos y decisiones, dándole oportunidad a la parte interesada de incorporar argumentos que sostengan su posición al momento de fundar el recurso de reposición.". (STJRNS1 - Se. Nº 90/16, in re: "GONZALEZ").
Sin embargo hay que tener presente que, por un lado, las mencionadas normas no establecen ningún tipo de consecuencia para los casos como el presente (arts. 169 y 170 del CPCyC). Por otro, si eventualmente se hiciera lugar a la petición de la recurrente, no significaría más que aceptar la nulidad por la nulidad misma, puesto que en el presente caso no se observa afectación alguna de las garantías constitucionales de defensa o debido proceso de la demandada; desbordando el principio de trascendencia.
En efecto, como bien se ha dicho, la finalidad buscada por la norma es garantizar una instancia de revisión para este tipo de actos, dándole oportunidad a la parte interesada de incorporar argumentos que sostengan su posición al momento de fundar la petición de reposición; en el sub examine no queda la menor duda que se ha cumplido con dicha "finalidad", puesto que la demandada no solo interpuso reposición con apelación en subsidio, sino que el remedio fue analizado exhaustivamente por la Cámara a fs. 394/402 y vta.
Distinto hubiere sido si la Cámara rechazaba in límine la interposición de la reposición bajo el argumento de no tratarse de una decisión del Presidente sino del Pleno.
Cabe señalar -además- que tanto la petición de reposición, como la revocatoria por contrario imperio, resultan ser remedios procesales y no recursos, ello así porque su interposición lo es ante el mismo órgano que dictó la resolución cuya modificación se pretende y la apelación en subsidio, en tanto vía recursiva propiamente dicha, de resultar procedente, garantiza la doble instancia.
El CPA establece que para las cautelares serán de aplicación las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial. Con excepción de lo dispuesto en materia recursiva que se regirá por el art. 30 del presente Código (vid. art. 11 CPA).
El CPCyC establece en el art. 198 que "Las medidas precautorias se decretarán y cumplirán sin audiencia de la otra parte. Ningún incidente planteado por el destinatario de la medida podrá detener su cumplimiento. Si el afectado no hubiese tomado conocimiento de las medidas con motivo de su ejecución, se le notificarán personalmente o por cédula dentro de los tres (3) días. Quien hubiese obtenido la medida será responsable de los perjuicios que irrogare la demora. La providencia que admitiere o denegare una medida cautelar será recurrible por vía de reposición; también será admisible la apelación, subsidiaria o directa. El recurso de apelación, en caso de admitirse la medida, se concederá en efecto devolutivo" (el subrayado me pertenece) y es a los fines de remarcar que el art. 30 del CPA, reitera el carácter supletorio del CPCyC y solo modifica, en cuanto al trámite ante las Cámaras de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Minería, ante quien se interpone el remedio de reposición respecto de un interlocutorio dictado por la Presidencia. Pero en modo alguno veda y tanto menos sanciona con nulidad un dispositivo del pleno que resuelve una cautelar, respecto del cual también corresponde y es procedente la reposición.
No desconozco y respeto la posición del Vocal preopinante quien en el precedente "GONZALEZ" (STJRNS1 - Se. Nº 90/16) abundó expresando lo que reitera en el presente. Pero no lo comparto y me permito acotar que en el mencionado fallo se rechazó por improcedente un recurso de queja en los siguientes términos "no corresponde impugnar por medio de la presente queja una providencia simple del Presidente de la Cámara (fs. 359) cuando el remedio previsto para ese fin es el recurso de reposición ante el pleno de aquel Tribunal (inc. a).  El artículo reza: "...Recursos. Remisión y reglas específicas. Para la impugnación de las resoluciones judiciales dictadas en el marco del presente, serán de aplicación de las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial, con las siguientes modificaciones para el trámite ante las Cámaras de Apelación en lo Civil Comercial y de Minería : a) Las Providencias simples y autos interlocutorios dictados por el Presidente de la Cámara durante la sustanciación del proceso serán impugnables dentro del plazo de tres (3) días por vía del recurso de reposición ante el pleno del Tribunal...".
"A su vez el art. 11 del mismo cuerpo normativo regula expresamente la tutela cautelar, estableciendo la aplicabilidad del CPCC, con excepción de lo dispuesto por el art. 30 antes citado...".
"En segundo lugar, se advierte que la decisión impugnada no es definitiva en los términos que este Tribunal ha delineado a fin de analizar la admisibilidad de los recursos de apelación en el proceso contencioso administrativo, tal como lo expresara en su providencia el Presidente del Tribunal a-quo al denegar la apelación, por cuanto se trata de una resolución que se pronuncia sobre la admisibilidad de las medidas cautelares solicitadas y no sobre el derecho que pudiere asistirle a su reclamante" (voto del Dr. Enrique J. Mansilla al que adhiere la Dra. Adriana C. Zaratiegui). A lo que el colega preopinante agrega su interpretación en una suerte de obiter, pues no se discutía en el caso la facultad del Presidente de Cámara para disponer cautelares. En dicha ocasión interpretó que "No caben dudas entonces que el órgano competente para dictar providencias simples y autos interlocutorios en el proceso administrativo -entre ellas la que decide una medida cautelar- es el Presidente de la Cámara" y ello es correcto; pero no lo es -a mi juicio- que sea susceptible de nulidad un interlocutorio dictado por el pleno que resuelve la habilitación de la instancia, pues así lo manda el art. 13 del CPA en cuanto dispone que es "el Tribunal" y no su Presidente, quien luego de receptada la demanda se pronuncia sobre su admisibilidad y verifica los recaudos de los Capítulos I y II del Código. Como tampoco es nula una decisión del pleno que el rito no le veda, ni sanciona con nulidad. En precepto alguno del CPA se dispone que la Cámara no conocerá ni resolverá cautelares, tampoco que de hacerlo su resolución será nula. Tanto menos una nulidad de orden general por afectación del Juez Natural, puesto que la Cámara en pleno es el Juez Natural, por tratarse del órgano competente y predispuesto por el art. 1ero. del CPA.
No soslayaré, por honestidad intelectual, que el colega preopinante en autos "LAVIN" (STJRNS1 - Se. Nº 32/18) reiteró su posición, esta vez sosteniendo que el Presidente de la Cámara es quien debe pronunciarse sobre la habilitación de la instancia, por imperio del art. 13, lo cual también deslizó obiter dictum, pues la cuestión a resolver transitaba por la extemporaneidad de la presentación, la cual fue confirmada habiendo sido dictada por la Cámara.
Criterio al que adherí, toda vez que en la ocasión no se propició nulidad alguna, sino que por el contrario se sostuvo que: "No obstante, razones de economía procesal imponen el tratamiento en esta instancia de apelación, sin que ello represente una modificación al ritual legalmente previsto.".
En otro de los agravios expresados la demandada considera que la Ordenanza Municipal Nº 2929-CM-2018 por medio de la cual se aprueba la prórroga y adecuación contractual de la concesión del Cerro Catedral, es el acto administrativo que, conforme la Carta Orgánica Municipal, aprueba la renegociación de su concesión y no la Res. MSCB N° 6961-I-2017, que entiende ha devenido abstracta. En rigurosa corrección, debe tenerse presente que una Resolución, Decreto, Ley, Ordenanza, se encuentra vigente o ha perdido vigencia, ya sea porque ha sido derogada, porque se agotó su tiempo de vigencia o el objeto se ha cumplido, porque una norma posterior de igual naturaleza dispone lo contrario; más no se tornan abstractas.
Liminarmente apunto que resultan correctos los fundamentos dados por el voto mayoritario de la sentencia de Cámara de fs. 394/402 y vta., en cuanto señala que resulta inexacto que la vigencia sobreviniente de la Ordenanza antes mencionada torne abstracta la cuestión. Ello así dado que, si el Intendente es quien tiene la atribución -con autorización del Consejo- de celebrar concesiones (arts. 38 inc. 7 y 51 inc. 13 de la Carta Orgánica Municipal) y éste, como se ha visto, expresó su intención de modificar la concesión en controversia, con las presuntas afectaciones indicadas en la demanda de autos, entonces no queda duda sobre quién debe recaer la prohibición cautelar.
La Ordenanza Municipal Nº 2929-CM-2018 no hace más que reafirmar aquella primera intención del Intendente, autorizándolo a llevar adelante, con algunos matices, la modificación de la concesión. Si bien no se desconoce -como se señala en el dictamen del Sr. Procurador- que esta última Ordenanza introdujo algunos cambios en las condiciones de contratación originalmente pactadas en el Acta de Intención ratificada por Res. MSCB N° 6961-I-2017; tampoco puede dejarse de advertir que, en lo que hace a lo medular del objeto de la cautelar que se intenta -daño ambiental- la Ordenanza no ha incorporado modificaciones substanciales. Solo ha señalado, en esta materia, algunos recaudos no muy precisos y establecido (en su art. 5) que para el desarrollo de toda obra del área de concesión se requerirá la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, en cumplimiento de la Ordenanza Nº 217-CM-89; soslayando por completo el procedimiento obligatorio de la Ley M Nº 3266. Ello no es una cuestión intrascendente, pues el EIA dispuesto en la norma municipal dista mucho de la prevista en la provincial, desde que en aquella no se contempla una etapa fundamental que garantiza el recto ejercicio de los derechos de aquellos que se puedan sentir afectados -audiencia pública-; que sí expresamente se halla regulada en el art. 7 inc. c) de la Ley M Nº 3266, cuya importancia ha sido reiteradamente destacada por este Cuerpo.
Por otra parte, el hecho de que los actores interpusieran ante la misma Cámara de origen, demanda contenciosa administrativa por la que impugnan la Ordenanza Municipal Nº 2929-CM-2018, no es demostrativo en absoluto que el cuestionamiento a la Res. MSCB N° 6961-I-2017 haya devenido abstracto. Por el contrario, la decisión de la Cámara de acumular las nuevas actuaciones al expediente principal de los presentes autos (ver fs. 470 y vta.), es evidenciadora que la cuestión procesal y fáctica es de obvia conexidad, tal como lo ponderara el Tribunal aquo al fundar la acumulación en orden a lo normado por lo arts. 188 y 190 del rito.
Innegable resulta que en estas actuaciones, tal como lo referencia la Cámara "se ha impugnado el acto administrativo del Ejecutivo Municipal por el cual se puso en marcha la misma modificación contractual, instando al efecto la autorización posteriormente dispuesta por la Ordenanza aquí cuestionada. Es por demás evidente, entonces que se trata de hechos causales conexos y en buena medida idénticos." (ver fs. 470 y vta.); tal determinación en la presente incidencia -que es la motivadora del recurso sub examine- no ha sido cuestionada por la demandada aquí recurrente en su expresión de agravios apelativos.
Por consiguiente, tal como ocurre con la temática de la habilitación de la instancia, que no ha sido motivo de agravio ni controversia, ni planteada como excepción en tiempo y forma, este Tribunal por respeto irrestricto al alcance de su jurisdicción (quantum apellatum tantum devolutum) no corresponde se pronuncie.
En cuanto a la nulidad dirigida contra el Dictamen del Procurador General, adhiero al criterio del Dr. Apcarian, ello así por no verificarse causal de nulidad de la opinión que por ley corresponde obligada y necesariamente emitir, la que además no resulta vinculante para el Tribunal.
Respecto de la presentación del Amicus Curiae, deberá ser resuelta por el Tribunal de origen su pertinencia y admisibilidad en orden a lo previsto por la ley especial que prevé tal incorporación al proceso. MI VOTO.
A la misma cuestión la señora Jueza doctora Adriana Cecilia Zaratiegui dijo:
ADHIERO a los fundamentos expuestos en el voto de la doctora Liliana Laura Piccinini, VOTANDO en IGUAL SENTIDO.
A la misma cuestión el señor Juez doctor Sergio M. Barotto dijo:
ADHIERO a la solución propuesta en su voto por la doctora Liliana L. Piccinini, en cuanto considera que en autos no se presenta un supuesto de excepción a la regla de inapelabilidad que habilite a este Tribunal a conocer sobre la medida adoptada por la Cámara de origen.
Corresponde insistir aquí que solo las sentencias definitivas en los juicios contenciosos administrativos son las que habilitan la apelación ante este Superior Tribunal, debiendo entenderse por tal a aquélla que pone fin a la cuestión principal objeto del litigio, terminando la causa de modo definitivo en la instancia anterior, y sin posibilidad de renovar la cuestión en otro juicio. Y si bien es cierto que tal criterio ha merecido excepciones por parte de este Cuerpo, no advierto que en el caso se esté en presencia de alguno de los supuestos que habilitan la procedencia de esta vía recursiva.
En autos no se ha puesto en contradicción la habilitación de la instancia contenciosa administrativa, en los términos que ha sido considerada en el voto ponente. Obsérvese que en la sentencia de Cámara recurrida (fs. 229/241) sobre el particular se sostuvo -sin disidencia- que: el agotamiento de las vías recursivas no era exigible cuando se invoca como fundamento de la pretensión la necesaria declaración de inconstitucionalidad de una norma (art. 7 CPA); que las decisiones de la máxima autoridad administrativa -en el caso, el Intendente Municipal- agotan el procedimiento administrativo sin necesidad de reconsideración; y que los casos dudosos deben interpretarse a favor de la acción y la tutela judicial. Sin embargo, a pesar de los claros argumentos dados en la anterior instancia, en ninguno de los dos escritos presentados por la Municipalidad demandada se ha intentado rebatirlos, siquiera mínimamente.
Además, si a todo evento la Municipalidad interpreta que en la especie se está ante un supuesto de falta de agotamiento de la vía administrativa por parte del actor, tal defensa pudo haber sido planteado en la oportunidad de contestar la demanda, como excepción de previo y especial pronunciamiento (art. 15 inc. ''c'' del Código Procesal Administrativo). Sin embargo, tampoco optó por efectivizar tal carga procesal.
Lo anterior lleva a colegir que en ninguna etapa de este proceso la recurrente tuvo la intención de exigir el cumplimiento del recaudo formal antes mencionado, como presupuesto para la habilitación de la vía; y que esa omisión de la administración, a su vez, es decisiva para afirmar que este no es un supuesto que permita excepcionar el principio general de inapelabilidad seguido en la materia.
Asimismo, en cuanto a la posibilidad de revisar -en esta etapa procesal y de oficio- los presupuestos de habilitación de la instancia por cuestiones de orden público y por imperativo constitucional, como se propone en el dictamen del Procurador (fs. 421 vta.), es preciso recordar, como ya lo adelantara la Dra. Piccinini, que este Cuerpo se ha expedido sobre tal asunto en el precedente, ''GARCIA'' (STJRNS4 - Se. N° 148/13), donde se sostuvo que: ''Una vez asumida la competencia contencioso administrativa y efectuado el traslado de la demanda, si la Administración no opone las defensas o excepciones que pudieren corresponder por la ausencia de alguno de los presupuestos, tal competencia queda habilitada no pudiéndose declarar con posterioridad la nulidad del proceso con sustento en dicha causal?. También allí se sostuvo, con referencia a precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que la habilitación de la instancia constituye un recaudo formal que resulta disponible y, por lo tanto, renunciable por parte de la Administración.
En suma, en autos solo se intenta impugnar el dictado de una cautelar adoptada en una resolución que no detenta la calidad de sentencia definitiva, en tanto no pone fin a la litis ni impide su continuidad, criterio que ha sido receptado por el Código Procesal Administrativo aprobado por Ley N° 5106, al establecer en el inciso b) de su art. 30 (Capítulo X Disposiciones Transitorias) que solo son apelables ante el Superior Tribunal de Justicia las sentencias definitivas o equiparables a tales, no siendo de tal naturaleza la controversia que ahora aquí se resuelve.
En cambio, en relación a la solución dada a la legitimación activa de los actores -a la sazón, Legisladores Provinciales y Concejales-, cuestionada por el Municipio en cuando a poder instar el proceso administrativo, disiento con el voto de la Dra. Piccinini.
Coincido en el punto con el voto ponente, que considera que se debe posponer el análisis de dicha cuestión para el momento de dictarse en la causa sentencia definitiva. Ello así, por que no puede pasar por alto que, para resolver el agravio -esgrimido en el planteo de falta de legitimación activa- de que se está frente a un acto administrativo de alcance particular, es necesario analizar los alcances de los distintos actos dictados por la Administración Municipal y que son cuestionados en los presentes autos, lo cual comprometería -a su vez, y de hacerse en este estadio procedimental- definiciones sobre las cuestiones sustanciales en derredor de las cuales deberá construirse oportunamente la citada sentencia definitiva. Entonces, advirtiendo la estrecha vinculación que guarda la resolución de la excepción aquí planteada con lo de fondo sometido a decisión, resulta razonable y prudente postergar su consideración hasta el momento procesal referenciado.
Respecto al cuestionamiento de que la cautelar haya sido resuelta por el Tribunal en pleno cuando ello era competencia del Presidente de la Cámara, no caben dudas que el órgano competente para dictar providencias simples y autos interlocutorios en el proceso administrativo -entre ellas la que decide una medida cautelar- es tal órgano unipersonal (arts. 29 y 30 del Código Procesal Administrativo). Sin embargo considero -como se ha sostenido en el precedente ''LAVIN'' Se. 32/18-, que razones de economía procesal imponen el tratamiento en esta instancia de apelación, sin que ello represente una modificación al ritual legalmente previsto.
Por último, en cuanto a la nulidad dirigida contra el dictamen del Procurador General y la presentación del Amicus Curiae, al existir mayoría conformada sobre tales cuestiones me abstendré de emitir opinión.
En definitiva, en razón de lo precedentemente expuesto, corresponderá declarar mal concedida la apelación subsidiaria interpuesta -a fs. 370/381 y vta.- por la accionada Municipalidad de San Carlos de Bariloche, en virtud de no verificarse ninguno de los supuestos que permiten hacer excepción al principio de que solo son apelables las decisiones definitivas, en este particular procedimiento; lo que así propongo al Cuerpo. MI VOTO.
A la misma cuestión la señora Jueza Subrogante doctora Sandra E. Filipuzzi de Vázquez dijo:
Ingresando al análisis de los planteos efectuados en los presentes autos, cabe advertir primigeniamente que la única cuestión en la que no se ha alcanzado mayoría resolutoria a partir de la opinión vertida en los votos de los señores Jueces del Tribunal que me precedieron en la consideración de cada una de las temáticas aquí traídas a examen, es específicamente lo atinente al agravio referido a la legitimación activa del Sr. Ramos Mejía -Legislador Provincial- y Sres. Daniel Natapof, Ana Marks y Edith Garro -Concejales y Legisladora Provincial-, adherentes a la demanda a fs. 211 para instar el actual proceso administrativo.
Por lo cual, en ese contexto procesal, me expediré exclusivamente sobre tal punto, absteniéndome de emitir opinión sobre las cuestiones en las que ya se ha formado una decisión inconmovible e inmutable.
Sentada dicha aclaración y ya puesta en la tarea del tratamiento y estudio de la materia a dirimir, cotejadas que fueran las constancias de autos, adelanto mi adhesión a la solución propuesta en el voto del doctor Ricardo Apcarian, al que acompañara en lo pertinente el doctor Sergio Barotto, en cuanto consideran que se debe posponer el análisis de la legitimación de los actores para el momento de dictar sentencia definitiva.
En ese cometido comenzaré por recordar que, como sostiene Marienhoff, la "legitimación" significa la aptitud de ser parte en un determinado proceso o asunto judicial, y tal aptitud se determina por la posición en que se encuentre el actor respecto de la pretensión que da lugar al proceso o asunto, entendiendo aquí por pretensión lo que el actor pide que le sea reconocido jurisdiccionalmente, solo las personas que se encuentran en determinada relación con la pretensión pueden ser parte en el proceso en que la misma se deduce (conf. Marienhoff, Miguel S. "La legitimación en las acciones contra el Estado (Acción popular. Interés simple. Interés difuso. Acto administrativo discrecional)", pub. en LA LEY 1986-C, pág. 899).
Lo dicho, sin perjuicio de no desconocer la evolución que ha habido en el procedimiento administrativo respecto a la teoría de la legitimación para obrar que ha dividido la protección de los intereses en dos grandes grupos: los que se definen en la instancia judicial y que se atrapan como derechos subjetivos, y aquéllos que tramitan en sede administrativa y que se resuelven como intereses legítimos, produciendo una progresividad de los conceptos aproximándose las nociones hasta arribar al acceso del quehacer administrativo a toda persona que acredite un simple interés sin necesidad de clarificar el derecho que le asiste.
Y, en tal sentido se determina la legitimación en el proceso administrativo (tal el caso del art. 5 del Código Procesal Administrativo de Río Negro) con "un criterio más amplio que garantiza el acceso a justicia que, como imperativo constitucional, rige nuestro derecho público" (conf. "Código Procesal Administrativo de Río Negro. Comentado y Anotado", Apcarian - Mucci, comentario al art. 5). De tal manera, en el derecho administrativo se observan ampliaciones conceptuales que disipan las condiciones necesarias para "estar" y "ser parte", porque al decir de Gordillo "(...) van apareciendo casos de tutela judicial del interés legítimo...que pueden subsumirse en un derecho subjetivo a la legalidad, o en un derecho de incidencia colectiva a la legalidad; como resultan ejemplos: el interés moral (...), aunque puede resultar algo forzado convertir el carácter de derecho de incidencia colectiva a todo interés legítimo." (Gordillo, Agustín A. "Tratado de Derecho Administrativo", T° 2 "La defensa del usuario y Administrado", Fundación de Derecho Administrativo, 8a ed. (2006), Bs. As., ps. IV 1 y 2.).
Ahora bien, esa interpretación amplia en relación a la legitimación activa para deducir pretensiones administrativas, no implica que no sea exigible a quien ocurra a la jurisdicción en procura de justicia, en principio, que tenga vinculación con la alegada afectación o perjuicio en su círculo de intereses tutelados por el ordenamiento, es decir, que posea una conexión con la conducta o acto que se pretende tildar de ilegítimo o indebido por parte del accionado. Y, para analizar tal aptitud, preciso es examinar los fundamentos expresados por el actor para sostener su legitimación y determinar si pueden ser evaluados en esta oportunidad procesal sin anticipar innecesariamente opinión que haga entrever la decisión final que habrá de tener la resolución definitiva de la causa.
A mi entender, desde la simple revisión del escrito de demanda ya se aprecia la afinidad entre ambas cuestiones puestas a decidir, que obligan al tratamiento conjunto de ambas. En efecto, por un lado, se puede observar que a fs. 190 vta. el accionante expone que su legitimación se encuentra avalada por la lesión, afectación o desconocimiento de sus derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico, por tratarse de la defensa de derechos colectivos e intereses difusos (protección del medio ambiente), amén del interés comunitario sobre las tierras y contrataciones públicas. Y, por otro, en oportunidad de describir el objeto de la demanda (fs. 190), se aprecia que el mismo se circunscribe a la declaración de inconstitucionalidad de la Resolución del Intendente Municipal N° 6961-I-2017, en tanto y en cuanto dicho acto administrativo resulta violatorio de normas y principios internacionales, nacionales, provinciales y municipales de derecho ambiental y social. Claramente, cualquier pronunciamiento en este estadio procesal acerca de la legitimación del actor, de ningún modo puede soslayar la definición concreta de la categoría de interés que se encuentra en juego en la especie.
Es que para desentrañar tal controversia se hace necesario indagar, de modo preciso y concreto, si se están o no realmente afectando los intereses difusos alegados por el peticionante a partir del acto administrativo que se pretende atacar, lo que conlleva inevitablemente, a su vez, a producir una indagación que va más allá de la Resolución puntualmente invocada y puesta en crisis por el recurrente, incluyendo toda la pléyade normativa que, en última instancia, permitirá zanjar la controversia de fondo.
En suma, no se observa el modo en el que resultaría posible establecer que la afectación de los intereses invocados pueda demostrar suficientemente la tutela colectiva perseguida, sin entrar a un análisis profundo y definitivo de las normas que, por el mismo motivo, se pregona su inconstitucionalidad como pretensión de la demanda contenciosa administrativa.
Ello así, pues más allá de los supuestos especiales en que la materia jurídica implicada evidencia la necesidad de brindar tutela judicial a situaciones subjetivas pluri-individuales, cualificadas por el grado de incidencia colectiva que en general poseen, lo cierto es que en los casos que de ordinario se promueven, pesa sobre quien reclama la necesidad de acreditar y/o comprobar un personal y directo gravamen o afectación o una objetiva pérdida de situaciones subjetivas favorables, causados por el accionar estatal impugnado, lo que debe ser resuelto como cuestión previa en un estado prístino del proceso cuando resulte manifiesta, grosera, palmaria o plena y sobre la base de elementos de juicio inicialmente incorporados a la causa, no siendo necesario esperar la sentencia para su tratamiento, situación fáctica que por los argumentos ya esgrimidos entiendo que de modo alguno se verifica en la especie, debiendo el juzgador al momento de dictar la sentencia definitiva, valorar las restantes piezas incorporadas al proceso y pronunciarse sobre la cuestión hoy en debate. Es que "salvo que el legislador dispusiere lo contrario, no cabe a los tribunales el tratamiento de pretensiones basadas en el mero resguardo de la legalidad objetiva, en tanto carezcan de la mínima conexión con algún tipo de lesión objetivable a un círculo de intereses del reclamante. De lo contrario, los jueces transitarían un sendero ajeno a su cometido funcional." (SCJ, Buenos Aires, 17/08/2011; Jurisprudencia de la Provincia de Buenos Aires; 69313 RC J 4745/12).
Por otra parte, y en el orden de ideas que se viene desarrollando, considero que es acertada la referencia al precedente "UPCN" (STJRNS4 - Au. Int. Nº 71/14) efectuada por el Dr. Apcarian a los fines de dar sustento a la decisión que propone al Acuerdo en el tratamiento de la temática en análisis. Pues, si bien es cierto que allí no tramitaba una acción contencioso administrativa -como en el presente caso- sino una acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley Nº 3/2014, que modificó la Ley S Nº 4283 de Creación del Servicio Penitenciario Provincial, lo cierto es que ello no implica que el concepto expresado en dicha oportunidad no sea válido para la resolución de la cuestión aquí debatida. Así aprecio que el criterio asumido en el precedente mencionado en el sentido de que no es posible resolver la excepción de falta de legitimación activa sin adelantar opinión sobre el fondo, ello cuando ambas cuestiones se encuentran recíprocamente condicionadas, puede ser aplicado indistintamente a cualquier acción más allá de su naturaleza jurídica, siempre que se verifique el extremo requerido para la postergación del tratamiento de la defensa, es decir, precisamente, que tales asuntos se encuentren mutua y correlativamente subordinados, pudiendo existir identidad de la temática con el objeto de la pretensión de fondo -extremo que estimo se encuentra cabalmente comprobado en el sub exámine-.
Finalmente, entiendo valedero también resaltar que, en mi opinión, si bien en el precedente "RONCO" (STJRNS4 - Se. Nº 42/13) -por cierto trámite de amparo colectivo con un marco normativo amplio respecto a la legitimación-, se determinó que la actora en relación a la pretendida nulidad de los actos administrativos, debía proceder a demandar "...en el fuero correspondiente, garantizando, la especialidad y la bilateralidad en un marco contencioso", esto es, incoando su pretensión ante el Tribunal con competencia en razón de la materia y el lugar que corresponda, ello no implica ni obsta a interpretar que en la sede pertinente el Magistrado actuante, en su caso, de efectivizarse la demanda, pueda proceder a realizar en el curso de admisión del proceso una nueva evaluación de la legitimación procesal activa (conf. arts. 5 y 13 del Código Procesal de Río Negro). Además, posible es destacar que a diferencia del presente supuesto, donde el accionante comparece solo en el carácter de legislador (al igual que quienes adhieren a su reclamo como integrantes del Concejo Deliberante Municipal y Legisladora Provincial), en el precedente referido el Sr. Ronco lo hace en el doble rol de miembro integrante de la "Asamblea en Defensa de la Tierra y el Agua" y en su condición personal de vecino del Paraje Mallín Ahogado de El Bolsón, demostrando en tal calidad un perjuicio concreto, directo y sustancial en sus derechos constitucionales.
En suma, en lo que respecta al planteo sobre la legitimación activa de la parte actora para instar el proceso administrativo ADHIERO en un todo a la solución propuesta en el voto del doctor Apcarian. Mientras que en relación a los restantes agravios ME ABSTENGO de emitir opinión (art. 38 L.O.). ES MI VOTO.
A la segunda cuestión el señor Juez doctor Ricardo A. Apcarian dijo:
Por las razones expuestas al tratar la primera cuestión, propongo al Acuerdo:
1.- Hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por la Municipalidad de San Carlos de Bariloche.
2.- Declarar la nulidad del Auto Interlocutorio N° 148/18.
3.- Posponer el análisis de la legitimación activa para la definitiva.
4.- Diferir el tratamiento de admisibilidad y pertinencia de la solicitud de fs. 430/433 para definitiva por parte del Tribunal a quo.
5.- Rechazar el planteo de nulidad de fs. 487/489 y vta. por manifiestamente inprocedente.
6.- Imponer las costas por su orden atento como se resuelve la cuestión. MI VOTO
A la misma cuestión la señora Jueza doctora Liliana Laura Piccinini dijo:
Por las razones expuestas al tratar la primera cuestión, propongo al Acuerdo: 1) Declarar que la parte actora se encuentra legitimada para incoar la acción contencioso administrativa, conforme lo fundamentos dados y sin que ello implique adelantar opinión sobre el fondo de la cuestión. 2) Declarar mal concedido el recurso de apelación interpuesto por la accionada Municipalidad de San Carlos de Bariloche, en virtud de no verificarse ninguno de los supuesto que permiten hacer excepción al principio de que solo son apelables las decisiones definitivas. 3) No hacer lugar a la solicitud de nulidad del resolutorio atacado. 4) Diferir el tratamiento de admisibilidad y pertinencia de la solicitud de fs. 430/433 para definitiva por parte del Tribunal a quo. 5) Rechazar el planteo de nulidad de fs. 487/489 y vta. por manifiestamente inprocedente. 6) Con costas en el orden causado, atento a las particularidades de la temática tratada. MI VOTO.

A la misma cuestión la señora Jueza doctora Adriana Cecilia Zaratiegui dijo:
ADHIERO en un todo a la solución propuesta en el voto de la doctora Liliana Laura Piccinini.
A la misma cuestión el señor Juez doctor Sergio M. Barotto dijo:
Por las razones expuestas al tratar la primera cuestión, propongo al Acuerdo:
1.- Posponer el análisis de la legitimación activa para la definitiva.
2.- Declarar mal concedido el recurso de apelación interpuesto por la accionada Municipalidad de San Carlos de Bariloche, en virtud de no verificarse ninguno de los supuesto que permiten hacer excepción al principio de que solo son apelables las decisiones definitivas.
3.- Imponer las costas por su orden atento el modo en el que se resuelve la cuestión. MI VOTO
A la misma cuestión la señora Jueza Subrogante doctora Sandra E. Filipuzzi de Vázquez dijo:
1.- Posponer el análisis de la legitimación activa para la definitiva.
2.- Imponer las costas por su orden atento el modo en el que se resuelve la cuestión. MI VOTO.
Por ello,

EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
(POR MAYORIA)

Primero: Posponer el análisis de la legitimación activa para la definitiva.
Segundo: Declarar mal concedido el recurso de apelación interpuesto por la accionada Municipalidad de San Carlos de Bariloche, en virtud de no verificarse ninguno de los supuesto que permiten hacer excepción al principio de que solo son apelables las decisiones definitivas.
Tercero: No hacer lugar a la solicitud de nulidad del resolutorio atacado, conforme lo expuesto en los considerandos.
Cuarto: Diferir el tratamiento de admisibilidad y pertinencia de la solicitud de fs. 430/433 para definitiva por parte del Tribunal a quo.
Quinto: Rechazar el planteo de nulidad de fs. 487/489 y vta. por manifiestamente inprocedente.
Sexto: Imponer las costas en el orden causado, atento el modo en el que se resuelve la cuestión y las particularidades de la temática tratada (art. 68 2do. párr. CPCyC).
Séptimo: Regístrese, notifíquese y oportunamente devuélvanse. FDO. RICARDO A. APCARIAN JUEZ - LILIANA LAURA PICCININI JUEZA - ADRIANA CECILIA ZARATIEGUI JUEZA - SERGIO M. BAROTTO JUEZ - SANDRA E. FILIPUZZI DE VAZQUEZ JUEZA SUBROGANTE.
En igual fecha ha sido firmado digitalmente el instrumento que antecede en los términos y alcances de la Ley Nac. 25.506 y Ley A. 3997, Res. 398/05 y Ac. 12/18-STJ. CONSTE. FDO. ROSANA CALVETTI SECRETARIA SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA.
DictamenBuscar Dictamen
Texto Referencias Normativas(sin datos)
Vía Acceso(sin datos)
¿Tiene Adjuntos?NO
VocesCAUSA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - LEGITIMACIÓN PROCESAL - CONCEPTO - REQUISITOS - PRETENSIÓN PROCESAL - LEGITIMACIÓN ACTIVA - INTERPRETACIÓN DE LA LEY - INTERPRETACIÓN AMPLIA
Ver en el móvil